“三不管”背后的不作为

4月18日，宁夏回族自治区银川市贺兰县人民法院对马兴国等18名被告人犯组织、领导、参加黑社会性质组织罪一案一审公开宣判。图为马兴国听取判决结果。（资料图片）

日前，记者从宁夏回族自治区纪委监委了解到，在全国扫黑办挂牌督办的马兴国涉黑案件办理中，宁夏回族自治区纪检监察机关围绕查清马兴国涉黑组织的形成过程，深挖相关地方党委政府、政法机关、监管部门的责任问题，既严惩“官伞”“警伞”，又倒查失职失责及形式主义问题，打掉了一批“庸伞”。

马兴国是宁夏固原市西吉县人，他在过去20多年的时间里，通过有组织地实施非法转让、倒卖土地使用权，以及诈骗、合同诈骗、非法拘禁、妨害公务、破坏选举等违法犯罪活动，在银川市西部贺兰山脚下自行挂牌成立“西吉马银移民开发区”，并非法实施管理，攫取非法经济利益，严重干扰了当地政府正常管理。

这样一个未经批准的开发区是如何形成的？为何存在多年却没有被查处？其背后的“保护伞”“关系网”又有哪些？记者对此进行了调查。

自建“开发区” 自设“管理机构”

从银川市区往西不到20公里，就来到了西夏区怀远路街道的银西、富宁两村，村名里蕴含着当地群众对美好生活的向往。

在上个世纪90年代，两村所在的这片地区还是遍地沙石的盐碱地，用当地群众的话说，这里是沙窝窝，一年四季飞沙走石。

在当时加快农业和农村经济发展的背景下，土地隶属的原自治区农垦局贺兰山农牧场决定以承包方式开发国有荒地。

政策实施不久，马兴国就以解决饴糖厂生产原料为由，陆续承包647亩土地，承包期为30年。事实上，“生意人”马兴国不仅在该地区承包了土地拓荒种玉米，同时动员部分农民移民到此地为其打工。随后逐步开始将自己手中的土地非法转让、倒卖给外来移民，并以“西马银”称呼这片地方，意指“西吉人在马兴国的带领下搬到银川”。

据查实，马兴国在1997年就开始非法倒卖土地。自从尝到了非法倒卖土地带来的甜头，马兴国就再也不满足于单纯种植玉米生产饴糖了。此后，他从贺兰山农牧场职工和其他承包户手中私自承包、流转土地，随后又以高价非法转让、倒卖给外来移民，至案发时涉案土地总面积已超3000亩，马兴国等人获得非法收入超千万。

“他不仅巧立名目收取地皮费、土地承包费、宅基地税费等杂费，移民建房时也被要求从他名下的砂石厂、钢筋厂等购买材料，如果不照办，材料根本进不来。”曾从马兴国手里“购买”了土地的马姓村民告诉记者。

为确保非法获取利益的可持续性，马兴国开始谋求对这片区域的非法控制和管理。

2003年8月，在未经任何机构、组织批复的情况下，马兴国通过骗取介绍信、违规获取印章等方式，自行挂牌成立了“西吉马银移民开发区”（又称西马银开发区）。

“马兴国自封‘西马银开发区主任’，设立管理机构，任命其家族、宗族人员为管理人员。”银川市政法委相关负责人披露，所谓的开发区挂牌成立后，马兴国开始通过虚假宣传等方式，鼓动西吉县等地的群众移民到此，并违法对该地区进行分组管理，代行政府管理职权。

2008年9月，17个行政村和水管站等机构在“西马银”横空出世，马兴国自行任命了各村村长和水管站站长，并以“西马银”的名义下发文件，“当时就以为马兴国是西吉县派来的，一切都显得很正常。”一位马姓村民说。

对下蒙骗群众的同时，马兴国对上欺骗西吉县相关部门，称当地有50余名党员，申请成立中共西吉县西马银移民开发区党总支。西吉县直机关工委未核实党员人数的真实情况，便同意成立中共西吉县“西马银”临时支部委员会，支部隶属于县人社局党总支，马兴国任党支部书记。

在打造了完备的“组织架构”后，马兴国的非法管理越发变本加厉。其侄子、侄孙、办公室工作人员等宗族势力、裙带关系纷纷担任支部委员和所谓的村长、站长等职，并通过大肆非法买卖土地，垄断村内砂石、钢筋材料交易等手段攫取利益。

不仅如此，马兴国还组建了治安队，并配备统一制服、辣椒水、电警棍等装备，以暴力、威胁、恐吓等手段滋扰、欺压、殴打群众，插手民间纠纷，强迫当地群众接受其非法管理。“一方面是对内进行非法管理，另一方面是对抗外界调查。”办案人员介绍。

在银川市西夏区纪委监委第三纪检监察室主任张伟涛的印象里，当时的“西马银”已经彻底被马兴国把持，在纪委监委开展前期调查时，“调查人员往往是把里面的证人约到外面进行谈话，而不会轻易前往该区域，以免打草惊蛇。”

另一名办案人员介绍，马兴国在该区域入口设置了很多“暗哨”，“只要有外人进入，马兴国立刻就会知道。”

“三不管”背后是涉黑腐败和不作为乱作为

这样一个距离银川市区不足20公里的非法社区，为何一直未得到治理？

“当时这里是典型的‘三不管’地区。”参与该案办理的银川市纪委副书记、监委副主任田晓波说，负责对移民管理的西吉县，距此有近400公里，无法有效监管；提供土地的农垦局，没有相应执法权，无力对其非法活动进行监管；移民居住的西夏区，对人对地无权进行监管。

调查发现，在马兴国涉黑组织及“西马银”坐大成势的过程中，从自治区有关部门，再到西吉县、西夏区的职能部门，都关注到了这一区域开展的移民活动，并开展调查或采取措施，但个别涉黑腐败的“保护伞”和大量不作为、乱作为，搞形式主义的“庸伞”，直接影响了问题的查处。

“最为典型的就是临时党支部的成立及马兴国一次性违规突击发展50余名党员的事，竟也能通过层层审批。”办案人员介绍。

调查显示，2008年11月，在收到马兴国成立党总支的申请后，西吉县委组织部派出副部长带队就当地党员情况进行调查，在调查中，调查组并没有核实党员情况，而是直接引用了马兴国申请中的党员数据，并据此上报建议成立“西马银”临时党支部。

随后，经时任西吉县委组织部部长指示，时任县直机关工委书记安排县人社局党总支书记具体负责该临时党支部成立事宜。记者拿到的一份资料显示，当时在西吉县直机关工委、县人社局党总支等单位和组织关于成立该临时党支部的报告和批示中，均使用了马兴国提供的“50多名党员”的数据，对于当时实际有多少名党员，西吉县相关部门均无底数。

据当地群众介绍，临时党支部成立后，马兴国就开始疯狂发展党员，借此笼络人心。“入党有好处，能当官，而且很快就能批下来”挂在了马兴国的嘴边。

“事后很多当时加入的党员也坦言入党太容易了，根本不用考察。”西吉县委组织部常务副部长杨建富介绍，2012年2月，马兴国通过编造考察材料、伪造会议记录等方式，要求所属的西吉县人社局党总支确定其提供的50人为预备党员。针对漏洞百出的材料，时任人社局党总支领导不仅予以批准签发，而且指示下属“把材料修改合适”。

如此不作为、乱作为，不仅放纵了马兴国涉黑组织的形成发展，而且影响了相关部门及时发现问题，加以整改。

2014年10月，宁夏回族自治区成立“西马银”自发移民调查工作领导小组，对相关情况进行摸底调查。但当时的调查组并未深入当地开展有效的调查，单纯以马兴国单方面提供的人口、土地等情况为依据，形成调查工作报告。

不止如此，调查组相关负责人还允许马兴国翻看该报告，并在其同意后上报给自治区党委、政府，给上级部门提供了不实数据，误导了自治区了解真实情况。

此外，在马兴国获得各项荣誉、捞取个人资本的过程中，个别单位和个人的失职失责，也起到了推波助澜的作用。

2015年，固原市文明办在开展“固原好人”评选工作中，相关负责人仅在媒体上关注到马兴国和“西马银”的一些报道后，未经核实就将其列为“固原好人”候选人并当选，后又向自治区文明办推荐马兴国。加上各相关单位审核把关不严，马兴国违规获得了“中国好人”等各项荣誉，形成了光环加身的假象，为其打造个人形象、坐大成势提供了条件。

“个别党员领导干部，不仅工作失职失责，对马兴国违纪违法行为置若罔闻，甚至还非法参与其中。”办案人员介绍，包括时任西夏区人民检察院检察长等多名干部，与马兴国存在非法买卖土地的交易，有的还在“西马银”移交期间收受其贿赂，为其充当“保护伞”。

“涉黑腐败和各种不作为、乱作为，搞形式主义的问题，为马兴国涉黑组织的发展提供了隐形保护。”田晓波认为。

深挖彻查打伞破网 着重修复“庸伞”之害

2016年，非法存在13年之久的“西马银开发区”受到处理。

当年1月，宁夏回族自治区党委办公厅发出《关于西马银整体移交银川市管理有关问题的指导意见》的1号文件，决定撤销“西马银移民开发区”，整体移交银川市管理。

在移交的过程中，马兴国涉黑组织头目的本质开始暴露。“白天开大会积极同意移交，晚上搞小动作抵抗移交。”银川市西夏区怀远路街道党工委书记马卫东说。

调查显示，在户籍识别、信息采集、房屋登记等具体工作开展过程中，马兴国表面支持移交，实则阳奉阴违，指使团伙成员阻挠工作队入户调查登记，多次将工作人员从群众家中赶出，威胁甚至殴打工作人员。

“在西夏区政府对该区域公共资产进行审计过程中，马兴国拒绝提供审计所需资料，致使审计工作一度中断。”西夏区参与接管的相关负责人介绍。

这样性质恶劣的涉黑问题，引起了自治区党委、政府的高度关注。

2018年5月14日，在自治区党委主要领导安排部署、亲自督办下，公安机关对马兴国立案侦查，共抓获马兴国等18名犯罪嫌疑人。自治区纪检监察机关随即采取统一指挥、提级办理、分级负责的办法，与公安机关同步上案、同步调查，深挖彻查案件背后的“保护伞”“关系网”，严惩其中的不作为、乱作为，搞形式主义问题。

“区、市、县三级纪检监察机关对51人进行了处理，包括厅级干部5人、处级干部19人、科级及以下干部27人，认定‘保护伞’6人。”办案人员介绍，包括时任自治区文明办主任和农垦局局长、副局长等多名干部，尽管已经退休，依然受到严肃处理。

此外，由于该事件涉及时间长、范围广、单位部门多，对于其中违纪行为轻微的干部，纪检监察机关实事求是进行了谈话提醒、责令检查、批评教育等，帮助其汲取教训，防微杜渐。

围绕修复“庸伞”之害，清除非法管理的影响，宁夏回族自治区纪委监委以监督推动各部门齐抓共管。

2019年4月23日，宁夏回族自治区党委组织部、银川市西夏区委组织部和西吉县委组织部在银西村召开党员大会，通报原“西马银”临时党支部违规发展党员问题，对已经转正的8名党员和未转正的42名预备党员作出不予承认党员身份的处理，同时对西吉县直机关工委等责任单位通报批评，按照干部管理权限对相关责任人作出严肃处理。“在案发现场召开警示教育大会，发挥了震慑作用，警醒广大干部要担起责任。”杨建富认为。

对马兴国承包土地疏于管理的原贺兰山农牧场（现属于宁夏农垦集团），在案件发生后，对6名干部进行了处理，同时结合土地管理专项整治，深入开展警示教育，针对土地管理中存在的问题，督促建立相应的管理制度5项，以完善制度规范行使权力，推动干部担当作为。

“西吉县给予党纪政务处分19人，问责4人，在涉及的部门深入开展以案明纪主题教育，以严肃纪律促干部担当作为。”西吉县纪委副书记、监委副主任马常林介绍。

“纪检监察机关要坚持抓好监督这个基本职责、第一职责，及时发现并整治干部队伍中不作为、乱作为，搞形式主义等问题。同时，形成激励效应，将激励干部担当作为情况纳入巡视巡察、领导班子和领导干部考核范围，对落实不力的按照规定予以追责问责。”自治区纪委监委有关负责人表示。

在各级部门的深化整改和持续工作下，原“西马银”地区理顺了管理关系，银西、富宁两个村建立健全了村党支部，新的村“两委”班子团结协作，党组织作用得到较好发挥。“目前，移交接管工作已经顺利完成，下一步，我们将团结带领两村群众在发展壮大村级集体经济、改善村基础设施等方面下大力气，持续改善群众生活。”马卫东说。

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