完善法律制度规范政府支持养老服务业

祁雪瑞 牛琳

摘 要：中国和河南都已经进入老龄化社会，如何养老成为重大民生问题。政府出台了养老服务规划，但由于财力所限和观念、意识影响，政府支持养老方面还存在诸多问题。本文就此展开论述，以期为规范政府支持养老服务业制度提供建议。

关键词：政府支持;政府购买;养老业

中图分类号：D669.6文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）11-0061-02

作者简介：祁雪瑞（1963-），女，汉族，河南滑县人，硕士，河南省社会科学院，研究员，研究方向：行政法;牛琳（1986-），女，汉族，河南汝南人，硕士，河南省妇女干部学校，助理讲师，研究方向：刑法。

十九大的召开标志着中国进入了又好又快全面发展的新时代。现今中国已经进入老龄化社会，河南60岁以上人口已超1500万且仍在快速增加，但全省养老床位仅为33张/千人，远不能满足需求。政府作为基本民生养老问题主角，必须对其支持养老产业的履职行为进行规范，以期在现有资源限制的条件下取得更好的效果。

一、政府支持养老服务业现状

（一）中央和地方制定的养老服务规划

一是民政部规划养老服务大格局。由全国老龄办联合国家10个部委颁布的《关于全面推行居家养老服务工作的意见》（全国老龄办[2008]4号）指出：要在养老领域实现养老保险管基本生活，医疗保险管医疗，长期护理保险管失能照护的格局，从制度上把老有所养问题解决。

二是国务院制定老年人照顾服务项目。国务院办公厅于2017年6月印发的《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》提出：在基本生活保障方面，全面建立针对经济困难高龄、失能老年人的补贴制度，并做好与长期护理保险的衔接。

三是河南规划养老服务体系建设。2017年发布的《河南省“十三五”养老服务体系建设规划》提出，将居家社区养老服务设施建设纳入到当地养老服务设施布局规划中。建设城市社区15分钟养老服务圈。

二、政府支持养老服务业存在的问题

目前，中国机构养老结构性矛盾突出，“一床难求”与空床率高并存。另外，在国家层面立法、政府购买服务、社会组织质量、养老专业人才等方面都存在明显缺陷，社区和居家养老形势也不乐观。

（一）政府采购基本法未包含养老服务

2003年实施的《政府采购法》目前是我国政府购买公共服务的主要法律依据，但该法主要是针对政府采购自身所需物质产品的，对公共服务的规定几近于无。2015年施行的《政府购买服务管理办法（暂行）》虽然“公共服务”已被列入“服务”的范围，但尚未考虑到养老服务的特殊性。

（二）政府购买养老服务中存在的相关问题

政府购买养老服务工作中存在财政资金投入少、配置不合理、评估方法不明确、政策欠缺标准化和社会组织专业性不足、服务水平与养老需求差距大等方面的问题。购买行為内部化、购买程序随意化、购买力度小。

一是采购模式无择优、排序。目前，委托性购买模式、形式性购买模式、直接资助模式和补贴模式在政府购买社区养老服务中均有应用。委托性购买模式和形式性购买模式是指定购买，而资助模式并非“购买”，这些都缺少竞争性，不符合市场化的要求。补贴模式相对较好，但没有形成主流。

二是购买内容没有优先性排序。财政部《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社[2014]105号）规定：“在购买社区养老服务方面，主要包括为老年人购买社区日间照料、老年康复文体活动等服务”。

三是财政资金投入不多且配置不合理。目前，社区居家养老组织的主要资金来源是财政拨款和彩票公益金，但是，维持社区居家养老服务正常运行所需资金和财政拨款额差距很大。

四是购买效果评估考核方法不明确。民政部门尚未制定具体的监管制度，更多的只是方向上的监管。由于具体政策标准不明确，区级政府以及街道对于政策的理解程度不一，导致政策在逐级下达过程中产生扭曲变形。

五是社会组织发育尚处在初级阶段。承接养老服务的社会组织，数量少、规模小，专业性不足。

三、规范政府支持养老服务业的国际借鉴

（一）具有完备法律体系

美国1965年颁布了《美国老人法》、《老年人社区服务就业条例》等与老年人生活紧密相关的法律法规。中国香港出台并修订了《安老服务统一评估机制》《安老院舍条例》《安老院事物守则》及《服务质素标准》等安老服务制度，在制度设计之初，就建立了完善的法律规范，为养老服务的发展奠定了良好的制度基础。

（二）坚持政府主导作用

养老服务属于公共产品的类别，根据公共产品理论，它具有非竞争性和非排他性的特征，应由政府相关部门进行充分的提供。政府在购买养老服务模式中的作用应该从忙于特定事务的“划桨者”转为社会环境的“主导者”。

（三）发挥团体组织协助作用

团体组织的协助作用是连接政府和公众的桥梁，例如，荷兰的AWBZ老年照料基金计划，是政府部门对公共服务购买的一个典范，它是一个独立的、自我管理的中介机构，为老年人提供社会福利服务。该计划建立了各种评估指标，并通过公开招标选择合适的社会组织作为老年基金服务的接受者。

四、建议对政府支持养老服务业的制度进行规范

养老服务业是一个新兴产业，并且是一个低利润的产业。如果没有国家的法律法规进行规范，没有政府相关部门的强力配合，可能会沿着不正常的轨道运行，要么就是运行很慢。在完善现有法律法规的基础上，政府还应引入一系列国家层面的法律制度，督促地方政府出台相应的措施和规定。

（一）完善《政府采购法》中的相关规定

建议在现行政府采购法中设置一个特殊章节，以规范政府购买公共服务。有关规定应包括购买范围，方法，程序，信息披露，监督和评估等，并加强可操作性。值得关注的地方是，社区养老服务的采购不同于《政府采购法》中提到的一般服务采购，而是采用复杂而长期的方式购买公共服务。因此，在《老年人权益保障法》中，还有必要为政府采购社区养老服务做出一些规定。

（二）购买方法秉持因地制宜原则

当前政府购买社区养老服务主要使用三种方法：以社工服务项目或岗位方式购买，以服务券的形式采购，以补贴养老服务机构方式购买。在使用这三种方式的过程中各有利弊，且单纯使用一种方法，难以解决所有问题，因此，许多地方交叉使用三种方式。但从使用效果来看，仍有许多不足之处，需要研究提升，以发挥财政资金购买服务的最大效益。

（三）明确规定新建社区配套托老所

应出台财政扶持政策，像配套建幼儿园一样配套建设社区托老所。与出生率的增长相比，老龄化是更为严重更为迫切的问题，但是，习惯的更新，政策的转变，法律的规制，均需要社会的呼吁去推动，需要学者的研究作为决策的参考，更需要决策者的问题意识、担当精神和前瞻眼光。

（四）确保第三方专业评估机构的独立性

应建立以第三方专业机构评估为主、以其他评估主体参与为辅的评估制度。在政府购买社区养老服务的监督中，我们不仅必须得到政府的监督和服务对象的反馈，还要监督好第三方监督机构。应建立独立的第三方评估机构，由专家参与，评估人员要经过严格遴选。

（五）政策协同支持医养结合落到实处

现在医疗和养老相结合的最大问题是政策没有很好的衔接，养老机构往往没有得到社区卫生服务机构的相应资金支持。而医疗机构的养老护理床位也难以享受到政策优惠。医养结合涉及多个政府部门，这些部门的资源、支付体系怎样融合，都需要政府做好统筹，明确权责，优化政策协同力度。如何整合这些部门的资源和支付系统，需要政府制定总体规划，明确权责，优化政策协调。

[ 参 考 文 献 ]

[1]党浩凯.我国农村居家养老服务法律制度研究[D].西南政法大学，2017.

[2]金余根.探寻农村居家养老新模式[J].浙江人大，2013（10）：18-20.

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