行政规划中的公众参与研究

发布时间:2020-01-25 阅读数:639

摘要：在当代行政行为理论中，行政规划是行政行为分类中不可或缺的一部分，随着时代的发展，国家权能不断拓宽，行政规划涉及的领域在政府管理活动中愈加宽泛，行政规划在国家权力体系中的重要地位在世界范围内也越来越引发重视。我国行政规划中公众参与制度的研究相较于其他行政程序研究起步较晚，且长期处在行政程序理论的边缘位置，这种情形下行政规划中公众参与制度理论同目前行政法学公众参与制度之间存在较大落差，制度层面存在不少缺陷，而域外在公众参与行政规划的理论实践历史较为悠久，特别是德国和美国在公众参与行政规划的制度和实施层面都有着较为成熟的经验，我们应当吸收自身行政规划制度实践经验，同时充分借鉴域外先进发展成果，加强行政规划中公众参与制度立法保障，完善行政规划中公众参与的实践方案。

关键词：行政规划;公众参与;比较;研究

中图分类号：D922.1;D921文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0001-04

作者简介：张伦溪（1992-），男，汉族，江苏南通人，南京师范大学，法律硕士，任职于江苏省南通市通州区公安局，研究方向：行政法。

一、公众参与行政规划的重要意义

（一）公众参与行政规划

行政规划是行政管理实务中的重大复杂现象，是民主行政法的主要表现形式，也是现代行政法学的重大研究课题。行政规划是指在行政法治的背景下，行政主体为了实现一定的目标，根据自身合法职权，遵守法定程序，采取广泛措施形成具有一定拘束力措施的行为及相关活动。[1]行政规划具备综合性和表现形式的多样性，行政规划的规划目标是未来事项，涉及到的影响具备相当程度的复杂性，所以行政机关需要系统、综合地对事项进行全面细致的评估，并将意外变动的可能纳入规划修订废止的考量范围内，这方面要同步确定相应的救济机制，所以，行政规划是一个复杂而综合的系统性工程，且法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性规章甚至行政合同、政府预算等等都有可能成为行政规划的表现形式，另外实践中政府也会以纲要、纪要、工作要点的形式来制定规划。

在行政规划概念的框架内，公众参与可以被定义为行政机关在进行行政决策过程中，具有公民权的个人或者社会组织、群体以公共利益为目标，通过一定的手段或方式参与到行政机关活动中，对相关决策内容提出看法或者建议、试图对决策结果产生影响，并由行政机关纳入到考量范围中的各项行动的总和。

（二）公众参与行政规划的必要性

我国具有长期的行政规划实践，但公众参与程序极为缺乏，公众参与行政规划的必要性可以从多维度进行考察，把公众参与程序引入到行政规划程序之中可以彰显其重要的现实意义。

第一，引入公众参与制度符合行政正当程序原则的要求。程序价值理论在英美法系中的历史源远流长，早在19世纪前叶英国法学家罗米·边沁（Jeremy Bentham）就提出了关于法律程序的理论，其对程序法的重要意义以及程序法与实体法之间存在的联系作出了开创性的分析，正当程序原则体现了西方学者们对普通个体的道德关怀以及对公平正义法律理想的追求。约翰·罗尔斯在《正义论》中指出：程序正义有着独立于结果的判断标准，程序的正当性独立于结果的正当性。[2]萨默斯进一步对程序价值进行了系统化研究，他认为：对法律程序价值的评价除了有“好结果效能”的标准以外，还存在一种独立的价值标准即程序价值，并且程序价值是将一个程序判断为好程序的标准，包括参与性治理、程序正统性、程序和平性、尊重个人尊严等等与实体内容无关的内容。[3]程序本身具有一定的正當性价值，结果的有效性并不直接决定程序的自身意义，即过程自身具有有效性。

第二，引入公众参与制度符合多元主义的理论基础。多元主义政治理论产生于20世纪初，是西方近代以来民主思想的主流理论之一，《布莱克维尔政治学百科全书》对多元主义有这样的解释，“多元主义是这样一种意识形态，它不接受任何一种单一的价值作为理想，但其本身以多重的方式起作用”。[4]多元主义不仅仅是政治权力运行的考量要件，它包含多种角度和视阈，是一种政策制定实施的理论，是历史经验民主理论，也是关于社会公众与国家关系的理论。在我国，随着社会利益群体的利益诉求亦趋于多元化，当前行政规划过程中面对的公众发出的意见也各不相同，所以我们更要对自由主义与个人主义抱有信仰，吸收多元主义的核心价值，由政府认同并重视利益集团中小团体性利益诉求，避免行政规划过程中出现少数人的暴政，甚至是多数人的暴政。

第三，引入公众参与制度符合协商民主的理论基础。协商民主（deliberative democracy）从本质上看属于民主理论的范畴，其概念源自西方，由毕赛特在其著作中首先提出，协商民主将矛头指向了自由代议制民主，这种以个人主义和市场理性为核心的民主制度，导致了民众对于政治参与的冷漠、民主价值地位丧失，进而引发各种社会冲突等一系列尖锐的现实问题。[5]协商民主理论要求参与者进行严肃和负责的表达和沟通，在相互理解的基础上作出公共决定。[6]协商民主实践是多元协商者共同进行思想碰撞的过程，协商的目的最终是达成共识，这就要求参与主体在协商的过程中必须存在一套具备约束功能的协商程序来确保协商的有效进行，没有程序的协商即为协商的夭折，协商的每一步都是程序中必不可少的链条，无论哪个链条断了，都会影响协商过程的推进和最终共识的达成，这一点也是公众参与的特征之一。

第四，引入公众参与制度有利于保障公民权利的实现。马克思说过，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。[7]权利的范围就是义务的界限，公众在参与规划程序时，除了依照法定程序外，也要符合公序良俗的要求，不得损害公共利益和他人的合法权益，当然，在行政规划领域下，利益诉求往往是互相冲突的，一方面的权利行使往往都要以对方的权利损害为代价，这就要求在实践中更要注重合理范围的认定，将比例原则切实纳入决策过程中，在保障公众参与权利有效行使的前提下实现权责统一。

二、域外行政规划中公众参与制度概况

（一）德国行政规划中的公众参与制度

德国是首次在行政程序法中把行政规划程序纳入其中的国家。在德国，规划在国家各项活动中的应用极为广泛，其中如国家预算、财政规划、建筑规划（副例）等方面都存在大量的规划立法。1966年，德国议会颁布了《慕尼黑草案》，即《行政程序法标准草案》，其中便有关于“确定规划程序”的规定。“确定规划程序”经过1976年《联邦行政程序法》的修订，到1997年《联邦行政程序法》修订，其中有关行政规划的程序也逐步趋于完善，[8]1997年《联邦行政程序法》中更是采用专门章节对“确定规划程序”进行了详细规定。其中第73、第74条规定，公众参与行政规划分为以下几步，在不同步骤中公众参与的方式也不一样。

首先，有权制定行政规划的主体必须在规划实施之前完成规划起草工作。起草的文件需要对规划事项的起因公开作出说明和解释，对规划的具体内容等事项也必须进行足够充分的阐述，此处规划的主体可以是公共主体也可以是私人主体。其次，行政规划过程中必须举办听证程序，并且对具体如何举办听证程序也应作出详细说明。规划主体将设定的行政规划呈请至专门的听证机构，由专门的听证机构具体组织并实施听证程序，听证机构在实施听证程序的过程中还应当听取、征求规划主体的意见，听证机构组织实施听证程序之后，在3个月之内规划主体应当在听证程序中出现的建议的情况下作出决定，那些在听证程序之后形成或提交的建议或者意见不能纳入到考虑范围，但在听证程序结束后会存在一个异议期间，规划主体应当要听取异议期间内出现的属于听证机构职责范围内利于形成合法裁决的建议，之后规划主体需要公示拟定的规划方案。在听证程序结束一个月之内，听证机构根据听证过程中利害关系人提出意见的情况、未完全处理结束的异议等全部移送至规划主体机关。第三，规划主体机关在听证程序结束后，可以依据听证情况作出合法的规划裁决，在规划的裁决程序中，主体机关必须全面评价听证程序中产生的材料，并将评价结果进行解释，必要情况下要说明评价理由，并送达至利害关系人，由其进行签收和反馈。对于在听证程序中没有解决的问题，规划主体后期仍需进行裁决，规划主体也需要使用一定的制度来约束，避免裁决结果侵害利害关系人的合法权益。在规划主体无法确保裁决为终局裁决的情况下，仍应保留规划的最终裁决权。第四，规划主体如果在形成最终规划裁决前对规划内容进行变更，则应当重新启动规划确定程序。在利害关系人不反对的情形下，如果只是对行政规划中的部分或次要方面进行变更，或者不影响利害关系人的利益的条件下，则无需重复启动规划确定程序。重新进入规划确定程序，规划主体机关仍需遵守相应的程序规定，不得简化甚至跳过规定程序。根据德国行政诉讼法中救济制度的规定，利害关系人可以对规划主体提出履行职责的诉求、对规划裁决提出撤销的诉求等等。[9]德国由于对行政规划中公众参与的规定实施较早，积累了相当多的经验，相关规定也比较细致，对利害关系人权益的保障也较为全面。但是德国1976年《联邦行政程序法》中规划确定程序只适用于“权利形成性的行政行为”，这就说明行政规划中公众参与的适用范围较小，而且在行政规划初期并没有对公众参与制度作出详细规定，这就一定程度上限制了公众参与程序的应用范围。[10]

（二）日本行政规划中的公众参与制度

日本由于近现代史上受西方国家影响较大，其法律特征也兼具英美法系与大陆法系的特征，其在行政法律实践中形成了一套独特的理论体系。二次世界大战后，日本即开始了行政程序法的制定，但一直未有明确的法律规范出台，一直到1983年《行政程序法草案》中有了关于行政规划程序的规定，并且与当时德国法律中关于行政规划程序的规定类似，但在1993年正式颁布的《行政程序法》中，并没有出现行政规划的专门条款。在实践中，日本以单行法的形式对行政规划作出规定，日本国内涉及到行政规划的法律种类有超过300种，如《土地规划法》、《城市规划法》、《国土利用规划法》、《国土开发规划法》等等，[11]其中绝大部分都是没有强制力或者拘束力较小的指导性行政规划，并且极为注重对相对人的权益保护和行政规划制定的合理性与民主性要求，同时也强调规划的科学性与专业性，在实践中，行政规划中强调专家辅助人的作用，这就充分发挥了专业知识的重要作用，提高了规划质量。

因为日本法律体系中关于行政规划的内容都由具体的法律予以规定，这就造成了行政规划程序没有一个统一的规范，不同法律法规各自为阵，内容复杂繁琐，但总体归纳之后具备如下特征：

1.明确规定专家咨询机制。在行政规划决策制定环节之前，专业评审会议是一个必经环节，并且专业评审会是作为规划制定机关之外单独设立的独立机构，只有规划方案经过审议会讨论咨询之后，在会议商讨的基础上，制定机关才能作出规划最终决定。一般来说，日本行政规划要得以实施，需要经过规划草案的公布、公听会的举行、专业审议会的审议三个阶段，在审议会上，专家成员充分发挥其专业特长的作用，对规划中具有专业技术性的问题提出看法作出解释，由行政主体听取并接受相关建议，推动决策制定结果的合理化与科学化。

2.强调规划过程中的民主性。日本《城市计划法》第18条规定：“市町规划基本方案之时，需要事先实施召开公听会等反应住民意见的必要程序。”公众参与规划过程的时间点要尽量提前，尽可能地体现规划过程中的民主性要求。

（三）美国行政规划中的公众参与制度

美国作为英美法系国家的代表，在行政规划立法领域历史也相当悠久，其他国家的规划法规体系或多或少都受其影响。1909年，芝加哥首先制定了芝加哥总体规划，这成为美国行政规划的开端，但其不具备法律效力。1916年，纽约州批准了《纽约城市规划决议》，又称为《分区条例》（zoning ordinance），这成为了美国史上第一部正式行政规划立法，该条例对纽约州土地的用途、建筑物的形态、布局、城市功能设施的建设都做了有法律效力的详细规划，该规划一改以往混乱的规划状态，很快就成了其他城市学习模仿的对象，不到十年的时间内，至少400多座城市都制定了自己的规划法案。[12]从20年代往后，美国的规划法研究（planing law research）就不断趋于成熟与完善。根据联邦宪法的规定，规划的权能被分散赋予了各个州政府，一般来说各个州政府都成立了专门的规划委员会来行使规划权能，随着行政制度的不斷发展，州的规划权能继续不断下放，到现在规划权又到了地方政府手中，由地方政府的立法机构统一行使规划权，立法机构对规划立法并由地方议会通过产生效力，还有权提出规划法案的修改建议，规划法案的制定程序也有一套严格的规定。

《标准分区规划授权法案》（Standard State Zoning Enabling Act，1924）和《标准城市规划授权法案》（Standard City Planning Enabling Act，1928）由美国商务部咨询委员会先后编制，这两部法案都对各个州的规划立法产生了很大影响。[13]根据这两部法案的规定，在规划草案完成之时公众即可以对其发表建议，两部法案规定了美国行政规划中公众参与制度的听证行为，他们都将公共听证会规定成行政规划中的必经程序之一，并将听证会分成两个阶段。第一为制定规划阶段的听证会（由规划委员会举行），规划主体机关首先草拟出规划方案，提交规划委员会审议前必须举行听证会，之后才能由规划委员会进行审议批准。第二个阶段是规划确定阶段的听证会（由立法机构举行），《标准分区规划授权法案》对此作出了详细规定，在最终规划方案得到批准确定之前，需要再次举行听证会，并且其规定，没有经过公共听证会程序的区域规划是不具备效力的，进行公共听证必须提前至少15日在当地官方媒体上将时间地点等内容进行公示。这两个阶段虽然均对规划的听证程序作出了规定，但规划制定阶段对听证规划较为原则化，确定规划阶段对听证规定更加细致具体。某些州通过具体的操作条款鼓励公众尽早地参与到规划制定过程，典型代表即为俄勒冈州在1973年的立法，其在规划立法中把“尽早和持续的参与”（early and continuous participation）直接纳入其中，其要求市政当局（municipality）在法案规划过程中尽可能多地促进公众参与进来;佛罗里达州也规定“市政当局要形成促进城市规划草拟、确定和变更程序中的公众参与方式，城市规划中使公众最大程度地参与进来是立法机构的目的之所在，”[14]科罗拉多州立法规定，为了促进公众参与，咨询委员会需在规划的整个程序中接纳相对人的口头书面意见，规划法案要尽量促进传播范围，给予相对人提出评论的机会与方式，保障公听会的举办。缅因州立法规定，分区制定条例的过程中，应当赋予公众提出建议、发表意见的权利。70年代之后，这些州通过立法公开表示了希望促进公众参与规划程序的态度，公众参与成为规划程序中必不可少的一个环节。

三、域外行政规划中公众参与制度的经验启示

通过对域外行政规划中公众参与制度发展现状进行分析，我们发现国外规划法制发展历史较我国来说历史更为悠久，并结合其各自国情形成了一套独特的适合自身发展的制度体系，我国由于历史原因并没有公众参与的思想渊源，绝对的中央权力统治思维局限了公众对实现自身权益的认知，直到1998年的《深圳市城市规划条例》开创了较大市制定规划条例的先河，之后2003年上海市也制定修正了《上海市城市规划条例》，而全国性的规划法律《城乡规划法》在2008得以颁布实施，我国这才有了一部较为独立成熟的规划法案，《城乡规划法》本身就受到了国内外制度的深远影响，并且行政规划中公众参与制度可以说就是一个移植过来的外来概念，我们可以通过横向纵向比较国外规划制度发展过程中的变化，吸取域外制度发展过程中的经验教训，促进我国行政规划中公众参与制度的发展。

（一）通过科学立法确立行政规划中公众参与制度基础

对公众参与行政规划法理制度进行科学立法是保障公众参与权利的基础，不论是大陆法系国家还是英美法系国家，都通过一定数量的制定法对公众参与行政规划法律制度作出了详细规定，其中有中央立法也有地方立法。

（二）通过程序设计保障行政规划中公众参与制度的实施

程序设计是行政规划中公众参与制度的核心，缺少程序制度保障的公众参与制度只会是一纸空文。通过合理完善的程序设计可以充分发挥出公众参与在行政规划程序中的实体作用，上述国家均极为重视程序制度的构建。美国重视程序正义的原则是由宪法所规定的，美国宪法中将正当程序原则（due process of law）解释为“政府在影响、剥夺个人利益钱必须进行告知并听取意见。”[15]此条款亦适用于行政规划的制定过程。具体来说，规划过程如前文所述关于听证程序就分为两个阶段，此外政府还有与之配套的公民诉讼制度来进行保障，如果进入到诉讼程序，政府效率会大为下降，这就要求了政府在前期必须全面尽早鼓励公众参与决策，使得参与渠道畅通，政府的城市治理也很透明，如美国不仅从法律上确定公众参与行政规划的合法性，而且从制度和程序上保障公众参与行政规划的实现。

（三）通过促进专家参与行政规划过程提升规划决策的合理性

社会分工日益精细化，各行各业对人才的需求也趋于专业化，专业人员与其他人相比，能够对所面对的选择与问题有更加准确清晰的认识，行政规划所涉及到的领域更加复杂，规划领域对个人能力的需求也日益增长，我们以往制定规划的老方法肯定不能再适应当前形势需求，如同先进重大工程的规划施工、复杂环境的影响评价、系统发展战略的规划实施等，行政机关自身在此类情形下存在不足之处，普通民众也缺乏相应的知识技能，甚至会因个人好恶造成规划的非理性结果，另一方面，专家参与规划程序可以避免行政机关在决策中的垄断地位，由专家为其他工种提供指引和知识支持，便于其他主体参与规划活动。扩大专业人员的话语权重，并用国家地方补贴相结合的方式提高其参与积极性，专家能够利用其理性和专业性的优势从中立的角度对规划目标进行论证，这样的论证结果对社会公众来说是更加具备说服力的，公正公开的专家咨询制度可以提升规划程序效率，促进规划结果合理化。

（四）通过制定公众参与行政规划程序救济措施保障参与权的实现

救济措施是公众参与权利实现的最后一道屏障，按照美国的《标准分区规划授权法案》，公民在政府行政规划制定过程中，如果公民认为自身并未获得实质性的参与权，便有权以诉讼权被侵害为由向联邦法院提起诉讼，如果诉讼请求经查证确属实，联邦法院会判令规划法案无效。这是美国诉讼救济方式的基础，除了《标准分区规划授权法案》，各个州也制定了相应的救济方式，并有所创新，如加利福尼亚州在评判公众参与的尺度方面减小了听证会与诉讼的比重，这避免了政府机构将形式意义上的听证会纳入到公众参與衡量中，这种做法更能促进实质意义上的公众参与。基于我国的现实国情，相对于美国可以以更灵活的方式制定规划程序救济制度，充分发挥法院、信访以及其他议事协调机构的作用，使得救济措施多元化，但同时应当避免机关之间相互推诿，细化救济解决机制，明确上下级的监督考核责任，对于不作为、乱作为的对象予以警戒或告示。

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