软法之治与行政指导的现状及优化对策研究

摘 要：随着我国法制建设体系日益完善，行政指导作为我国基础性民主政治建议体系，具有相对的重要性及作用性，本文通过对软法之治与行政指导的现状及优化对策进行分析研究，将其存在问题弊端进行明确，并提出相应的优化对策，为我国民主法治及行政指导的正确开展提供相关参考。

关键词：软法之治;行政指导;政府机构

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0015-03

作者简介：尹开野（1993-），男，汉族，吉林长春人，长春理工大学，研究生，研究方向：行政法学。

通过对软法之治与行政指导的现状及优化对策进行分析研究，将其问题的实质性及影响性进行重点论述，并结合我国实际情况，将软法之治与行政指导的与优化对策进行明确提出，为其进一步的工作开展奠定坚实基础。

一、行政指导概述

随着我国市场经济迅速发展，国家体制建设逐渐向现代化及民主化转变。其中，“行政指导”正是以民主基础及市场经济前提由政府行政机构实施开展的一种建议指导与规则劝告。行政指导不具有相对的威慑性及强迫性，它是一种较为委婉的政治指导形式及思维。行政指导起源于二次世界大战的西方，西方世界国家率先接触了民主政治及市场经济，而行政指导正是在民主政治与市场经济的促进下形成的必然产物。其优点是行政指导具有以下特点：第一、协调性及柔软性，协调性及柔软性是指行政指导的亲民性，它可以协调与融入到任何社会组织结构中去，并以人性化理念对其进行劝告及建议提出。第二、灵活性与适应性，行政指导具有相对的灵活性及适应性，行政指导可以随着社会发展变化及政治体制转变而灵活创新，不再局限于某种意识形态，适应性是指行政指导可以适应多种政治环境及社会层面，同时具有“与时俱进、紧跟时代”的发展变化。基于上述特点，行政指导一直被西方民主国家及社会人民得以青睐，并广泛应用。最后，行政指导是现代化先进国家的重要基础及保障，行政指导的目的性是以“人”为主、以“社会发展”为核心，将政治、社会及人民生活进行统一融入，并以建设性意见为指导手段，提升了行政效率与行政发展，并起到和谐社会发挥民主的重要作用[1]。

二、我国现阶段行政指导发展现状

由于我国长期受计划经济体制影响，人们传统思维与理念较为严重，历史的经历与文化的传承，注定了我国开启民主政治及社会体系的滞后性。改革开发以来，我国市场经济逐渐提升发展，人们思想逐渐出现大幅度提升及转变。同时，在市场经济理念的冲击下，我国政治体系及理念体系逐渐向“人性化、民主化”转变，“行政指导”作为政府行政机构的重要指导性建议手段，日益成为我国政府及民众双重重视的体系形式。现阶段，我国虽然在民主政治转型方面取得较大成绩，但其发展现状并不乐观，存在诸多问题及弊端[2]。主要现状如下：

第一、在我国现行中的行政指导民众认同度较低，大部分群众对其“行政指导”并不了解掌握，只是单一片面的认为是政府的规划意见及指示，存在“一面倒”的认同接受情况，这样一来极易造成行政指导的歪曲性产生。

第二、现阶段，我国行政指导的实施开展存在较大形式化，形式化的主要体现是行政指导作为政府行政机构的重要工作模式，具有相对的重要性及影响性。

第三、现阶段，我国行政指导缺乏实践结合性，存在没能和我国基本国情及民众需求融合的现实情况，政府机构作为国家重要行政部门，在职能发挥及引导群众方面存在相对的滞后性。

以上是现阶段我国“行政指导”发展的具体现状，通过对上述现状的明确指出，将行政指导的重要性及实质性进行重点阐述，为下一步的系统研究分析奠定坚实基础[3]。

三、软法之治具体概述

通常而言，“软法”是指无法律效力或不能运用国家强制力保证实施、但有实际效力的行为规则。“软法”一词源自西方，但中国软法实践不仅早已有之且形式丰富。以前，我们往往囿于硬法传统，视此类的实践为非法治，甚至当做反法治。党十八大以来提出的一系列中国法治建设的新概念、新观念，为我国的软法和软法之治正名立位。治理现代化与软法之治在很多方面同质同构，公共治理主要是软法治理。在公共治理的语境之下，实现治理目标的手段不再仅是命令和控制式的管制方式，而是强调公共主体与私人主体之间的对话、协商并进与协作等多種手段。软法及软法之治，其意义就在超越传统的管制思维，关注和回应多元利益诉求，倚重协商民主，推崇认同、共识与合意的特质和实现过程。需要注意是，十八届三中全会第一次提出“国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。虽然《决定》并没有对此作出明确解释，但全会公报多次提到国家治理、政府治理、社会治理的概念，反映出国家治理现代化所蕴含的在党的领导下，国家、社会、公民合作共赢善治的思想革命，既渗透了治理的理念精髓，又坚持了我国以党的领导为核心的根本政治制度，融中西制度文明为一体[4]。

四、目前我国行政指导的现实问题及弊端困境

（一）在指导性质方面存在异化

受传统思维理念影响，导致目前我国行政指导出现严重的性质差异化，行政指导是政府行政机构提出的建设性指导意见，具有相对的民主性及自由性，它并不是加强于某个人、某个组织的强行规定。但现阶段我国“行政指导”具有相应的强制性，在实际运行及开展中行政指导经常以一种“政治”外衣进行包装，即政府机构的主观意识行为，将建议保障转变为政府强制，这种性质方面的异化直接影响了我国行政指导工作的运行开展。另外，指导性质的异化还体现在政府与群众之间的矛盾性，“强制化”可以通过意识强加与政策执行等方式，对其群众及组织进行硬式指导，在其过程中极易造成群众与政府之间的矛盾冲突[5]。

（二）在指导目的方面存在扭曲

现阶段，我国行政指导开展运行在长期发展中不断进行摸索探寻，虽然取得显著成绩，但由于诸多消极态度及贪腐思维，导致我国行政指导的目的性出现严重扭曲，这种扭曲性具有严重的危害性及影响力。首先，部分政府决策者将“政府行政指导”转变为“某个领导行政指导”，即“个人行政指导”，这种现状的发生对行政指导的为民性造成较大冲击，并带动了贪腐气焰的日益嚣张。其次，缺乏依法行政，依法行政是行政指导工作开展的重要基础及前提。目前我国部分政府机构在行政指导方面存在“无法可依、肆意妄为”等现象，主要体现在“想当然、无所谓、就那样”等消极负面态度，缺乏对行政指导目的的正确性认同。最后，在目的理念上缺乏思想统一及完善，部分政府机构没能树立“为人民服务”的思想态度，将行政指导作为一种政治手段及威慑方法，从根本上扭曲了行政指导目的为民、为公性[6]。

（三）在指导程序方面存在混乱

行政指导程序是行政指导工作顺利开展及运行的重要基础保障，有其相对的重要性及作用性。行政指导程序包括：指导方法、指导步骤、指导时限、指导顺序等。它不是单一片面的简单流程，而是更为科学、合理的系统布局。但通过笔者对相关数据资料的整理调查，发现当下我国行政指导方面缺乏相对的程序模式，即缺乏程序立法。行政指导程序立法的缺乏直接当中了实际执行中的混乱性，这种混乱性对行政指导的正确、公平开展造成极大阻碍，具体如下：第一、存在暗箱操作现象，这种不公开化及私密性的运行操作，对行政指导的“公平、公正、公开”这种挑衅，妨碍了立法公正的实质初衷。第二、存在肆意妄为现象，在行政指导中肆意妄为现象较为普遍，通常表现在对行政指导内容及对象的随意性，同时，对行政指导内容及方法的可行性没能进行客观分析，单一片面的认为“想如何就如何”，缺乏责任性与使命感。第三、实际指导与理论指导的冲突性，目前我国行政指导的实际流程与理论体系存在较大的冲突性，二者不仅没有进行结合融入，反其互相影响制约，在方法方式的运用方面存在极大差异性，进而造成了指导程序的混乱性[7]。

（四）在指导效率方面较为低下

行政指导的效率性对实际指导的效果收获影响巨大，通过笔者对相关数据资料的整理发现，得出现阶段我国行政指导效率相对较低，“行政指导”不同于强制制度及政治决策的灌输，它是通过一种柔软的手段，以“指导”的形式对其进行商议、劝告，具有相对的和谐效能。但目前我国行政指导只注重其“结果性、目的性”，忽视了最为重要的效率性，具体如下：第一、忽视起码的效率原则，认为行政指导是一项系统性工程，并没有相对的时间约束，导致政府机构在开展行政指导中存在“拖延”的现象;第二、缺乏成本意识，行政指导的效率性低下，造成了行政成本的持续增加，政府机构缺乏对行政成本的认识与重视，进而在效率提升与成本节约方面基于出现问题弊端。因此，从成本与目的两方面考虑，指导效率的提升势在必行。

五、结合软法之治对行政指导进行优化对策

（一）树立软法理念、规范指导行为

十九大及习总书记重要讲话中都将“依法治国、依法治党”作为我国当下重要战略发展主题。“依法治国、依法治党”的实质性是在现代化法制体系下，结合我国实际情况，将法治精神与实质进行进一步完善及创新，将中国特色社会主义建设在文明法治的保障进行顺利开展。其中，软法之治是基于政治民主化及法治文明化的延伸形成。“软法之治”必须与当下过实际情况相符合，将政府职能及行政指导进行更为科学、合理的系统规划布局。因此，树立软法理念，以更为科学、和谐的方法对其行政指导进行行为规范。具体如下：第一、树立软法理念，在我国法律制度中融入软法思维及实施理念，在保障我国法律制度完善的同时，将软法理念思维进行实践性开展，提升其应用性与作用性。第二、在政府实际行政指导中，采用软法与硬法相结合的方式对其进行组织规范，主要以规范指导行为为主。第三、对现行行政指导行为进行补充完善，以行政指导方法流程为主，并将行政指导作为软法开展的重要基础，并在相对条件成熟的基础上，制定“行政指导法”，将其方法流程以法律、法规等形式充分呈现出来，进而提升了行政指导的保障性及效果性[8]。

（二）发挥软法回应功能、明确指导行为

在实际行政指导中充分运用软法中的回应功能尤为重要。具体如下：第一、采用灵活多变原则，政府机构在进行开展行政指导时一定要对其行政目的进行认真明确，并在开展行政指导工作中采用灵活多变的基本原则，对指导实施的切入点与时机进行充分掌握，不能固守传统的约束性及流程性思维，并针对不同的行政目的进行措施优化及应对。第二、提升行政指导的为民性与公正性，政府机构应该明确行政指导的意义性，在实际行政指导中应该以“人民群众”为核心，尽量减少官僚思维、教条主义、阶级等级等，即提升“为人民服务”的实效性。第三、政府机构相关决策者及工作人员应该树立正确的价值观与人生观，同时对党章规程进行认真学习，将“为人民服务”以信仰方式进行树立。在实际行政指导中多考虑群众、严谨杜绝贪腐行径发生。因此，通过上述三点的领悟贯彻，可以使实际的行政指导行为得到明确完善，进而起到规范指导行为的最终目的。

（三）发挥软法制约功能、监督指导行为

十九大及习总书记重要讲话中都将“法治中国”作为我国现代化法治文明社会构建的基础核心。因此，建立监督与纠错机制对维护及发展行政指导极为有利，我国行政指导出于初期探索阶段，国家国情、政治制度、法律效能、社会人文都会对行政指导造成一定冲击及影响。通过对整合因素及问题分析研究，笔者发现发挥软法制约功能，可以对指导行为进行更为有效的监督纠错。具体如下：第一、建立完善的监督及纠错体系，监督及纠错体系不能单一片面的依附于国家政府机构，应该充分动员全民参与，将社会各阶层组织进行综合运用，将监督及纠错的效能性充分发挥出来。第二、建立行政制度问责机制，明确行政指导的第一责任人，通过责任制的确定，可以提升复议及解释效率，保障了人民群众的切身利益及公平诉求。第三、建立国家赔偿机制，对行政指导中造成的不利影响国家应采用赔偿机制的利用，促进了软法制约功能的时效性，使政府与群众之间的矛盾冲突大幅度减少。

（四）发挥软法参与功能、促进指导行为

软法中的参与功能应用对提升文明法治与民主政治起到极为重要的推动作用，随着时代发展及全球经济一体化逐渐形成，开放多元化的发展体系日益成为我国当下重要的战略规范模式。其中，公民的参与权逐渐成为政治决策及政策实施的重要决策群体。因此，在行政指导行为中应该充分发挥软法的参与功能，具体如下：第一、政府应该给予公民相对的参与权及决策权，在行政指导工作开展之前可以邀请部分群众代表，听取多方意见后进行判断定夺，避免“一言堂”等现象发生。第二、转变传统“官民思想”，群众应该对政府官员进行重新定位，不要对官员产生“害怕、恐惧”，一定要增强其民主意识及自由理念，公民作为国家重要的组成部分，应该具有相应的参与权及决策权。第三、培养参与文化，针对软法参与功能的实质性，将“参与文化”以潜移默化的形式植入公民脑海中尤为重要，参与文化的形成不是一朝一夕的发生产生，而是通过软法之治及民主思维的推广传播，将全民参与的重要性及时代性进行理念贯彻，使我国公民了解掌握参与功能的实质性。第四、对行政执法的方法及流程进行体系构建，行政指导的完善性应该重点体现在方法及流程方面，软法中的参与功能也是对其方法流程的系统规划。其中，别指导人的主动参与可以提升行政指导的民主性与公正性，在其方法及流程体系构建方面，应该按照科学、合理的系统布局，将效率提升与公平公正进行着重定位，在整体方法流程体系中应该充分体现民主、公平、自由，以一种更为开放的博大胸怀及格局进行民主政治的延续与提升。

六、结论

综上所述，通过对软法之治与行政指导的现状及优化对策进行分析研究，将软法政治与行政指导的关系性进行明确提出，同时对现阶段我国行政指导中弊端问题进行分析，结合我国实际国情及发展需求，提出相应优化措施，主要包括：树立软法理念、规范指导行为;发挥软法回应功能、明确指导行为;发挥软法制约功能、监督指导行为;发挥软法参与功能、促进指导行为。因此，通过科学、合理的方法创新，为我国行政指导的顺利开展奠定坚实基础。

[ 参 考 文 献 ]

[1]余軍.软法之治与行政指导的现实困境及对策[J].武汉商学院学报，2018，12（2）：40-42.

[2]高建勋.软法治理视野下的行政指导发展趋势透析——以泉州模式为案例[J].长春理工大学学报（社会科学版），2017，24（12）：13-15.

[3]李霞.我国行政指导存在的问题分析及对策探讨[D].华中师范大学，2018，15（5）：1-2.

[4]王康旭.行政指导在公益征收中的现状及完善研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2017，7（1）：12-13.

[5]高辉.中国行政指导监察存在的问题及对策研究[D].山东大学，2018，5（8）：15-16.

[6]赵兰兰.地方政府工商行政指导的实践、问题与对策——以余姚市工商系统为例[D].上海交通大学，2018，12（5）：1-2.

[7]上海市人民政府行政法制研究所“行政指导”课题组.中国行政指导的实践与理论研究（上）[J].政治与法律，2017，5（3）：5-6.

[8]郑宁.当代行政法治发展趋势透视——以探寻行政指导与软法间的契合点为研究进路[J].中共青岛市委党校：青岛行政学院学报，2017，5（1）：80-82.

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