行政协议司法审查范围探究

发布时间:2020-01-17 阅读数:391

摘要：2015年《行政诉讼法》将行政协议案件纳入受案范围，但是如何对行政协议案件进行司法审查尚未在立法层面得到细化，相关的法律规范多为原则性的规定，法院对行政协议案件的审查范围问题亟待解决，本文结合典型案例对这一问题进行了思考和分析。

关键词：行政协议;司法审查;审查范围

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0174-02

作者简介：郭于玲（1994-），女，汉族，河南安阳人，郑州大学法学院，宪法与行政法专业研究生在读，研究方向：行政诉讼法学。

一、行政协议司法审查的法律规范基础

行政协议，是指行政主体为了公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与行政相对人协商订立的具有行政法权利义务内容的协议。①所谓行政法上的权利义务，主要有三个判断标准：1.判断行政机关是否行使行政职权、履行行政职责;2.判断目的是否为了实现公共利益或者行政管理目标;3.在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。从所起的作用看，是否行使行政职权、履行行政职责是行政协议的本质的判断要素。

2015年《行政诉讼法》将行政协议案件纳入行政诉讼的受案范围，使司法实务中关于相关合同的性质界定得以统一标准，为法院将相关合同作为行政协议案件提供了依据。随后，最高人民法院的《适用解释》在诉讼范围、法律适用、判决方式等方面对行政协议案件作出了具体规定。新《行政诉讼法》及其《适用解释》为行政协议案件司法审查提供了法律规范层面的依据，是研究行政协议司法审查范围问题的基础。

二、行政协议的认定

界定行政协议的概念，即哪些协议属于行政诉讼法中规定的“行政协议”，是确定行政协议司法审查范围的第一步。

法院对行政协议的认定主要从五个方面进行判断：主体方面，行政协议不同于民事合同的是具有优势地位的行政主体是不可缺少的一方主体;目的方面，订立协议的目的是为了实现行政管理目标或者出于公共利益的需要;职责方面，行政机关签订行政协议必须是行使行政职权、履行行政职责的一种方式;内容方面，行政主体和相对人签订合同的内容是行政法上的权利义务;意思表示方面，双方主体签订行政协议必须经过协商，意思表示一致。以上五个方面必须同时满足，该协议才能被认定为符合行政诉讼受案范围的行政协议。②

由于现存的相关法律规范未明确规定哪些合同属于行政协议，司法实务中对行政协议的范围问题存在争议。《行政诉讼法》第12条第1款中通过列举的方式规定了行政协议包括政府特许经营、土地房屋征收补偿等协议。这里的“等”显然是“等外等”③而非穷尽列举。《行政诉讼法》实施三年以来，在全国各级法院的裁判中行政协议的类型得到扩展，其中国有土地使用权出让协议④、息诉罢访协议⑤、行政和解协议⑥、政府与社会资本合作协议（又称PPP协议）⑦、委托培养等教育行政协议⑧在典型案例中被法院认定为行政协议。将更多的协议类型纳入行政诉讼司法审查的范围有利于保护协议中非公权力主体一方当事人的权益，因此随着实践的发展，行政协议的范围还会逐渐扩展，不会局限于先行法明确列举的几类，政府采购等协议在将来也可能被纳入行政协议范畴。⑨

三、行政协议司法审查的范围探究

（一）审查双方当事人的主体资格

对双方当事人的主体资格进行审查是行政协议的审查要件之一。若行政机关不具有行政主体资格或者超越了自身职权，则订立的行政协议，应当被认定为无效行政协议;若公民、法人或其他组织作为相对人因欠缺行为能力、无权处分、无权代理，以及不符合有关法律法规对主体资格、条件的要求等情形下订立的行政协议，应当被认定为效力待定的行政协议，允许行政机关追认或拒绝。

（二）行政协议效力审查

行政协议的效力在行政协议司法审查中至关重要，首先应当审查协议是否有效，在协议成立且有效的基础上进一步审查协议履行问题、违约问题等。对于有效的行政协议，双方需要按照约定承担继续履行、违约赔偿责任等;对于无效行政协议，相对人一方可以起诉请求法院判决该协议无效。与民事合同相同的是，行政协议也涉及到合法和有效两个层次的问题，当两者同时满足时，行政协议对协议双方就具有了约束力。

行政协议的效力审查与传统的具体行政行为的效力审查并不相同。依据《行政诉讼法》第75条规定，具体行政行为无效的条件是构成重大且明显违法，而对行政协议的效力进行判断时不能只依据第75条的标准，要结合主体、合法性、合理性、以及民事合同无效等标准综合进行判断。甘肃省高院在某公司诉某县人民政府行政协议⑩一案中将此具体细化为：1.订立协议的主体不具有行政主体资格;2.协议的订立履行没有法律规范依据;3.协议中约定的内容客观上不可能实施;4.协议内容明显违背公序良俗;5.协议实施将导致犯罪或者严重违法;6.行政行为的实施将严重损害公共利益或者他人合法权益。

无独有偶，安徽省高院在范某诉某县城关镇人民政府、某县人民政府补偿安置协议○11一案中认为行政协议兼具行政属性和合同属性，因此在判断行政协议效力时应结合行政诉讼法中关于行政行为无效的规定和合同法中关于合同无效的规定进行判断。具体来说，是指《合同法》第52条，其中规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;（三）以合法形式掩盖非法目的;（四）损害社会公共利益;（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”

（三）司法审查范围能否超出原告的诉讼请求

法院对于行政协议纠纷的审查范圍是否仅限于原告诉讼请求的范围，这一问题在《行政诉讼法》及相关司法解释中没有明确规定。我在学习《行政协议司法解释》（征求意见稿）和《民事诉讼法》的相关法条时得到了一点启发：由于行政协议兼具行政属性和合同特性，在审查范围的问题上与传统具体行政行为存在一些差异。具体来说，由于民事合同纠纷中尊重当事人的合意和处分权，《民事诉讼法》中规定一审审理范围限于原告的诉讼请求、二审审理范围限于上诉人的上诉请求。而行政纠纷是司法对行政机关履行公职行为的审查和监督，所以《行政诉讼法》中规定了对行政行为是否具有合法性和部分的合理性（明显不当）进行审查，我认为法条没有明确规定这一问题，但潜台词是审查范围不限于原告的诉讼请求。因此，对行政协议中涉及单方变更、解除的纠纷进行审查，不限于原告诉讼请求的范围，对行政协议中不依法履行、未按照约定履行协议的纠纷进行审查，可以针对原告的诉讼请求进行审查。《行政协议司法解释》（征求意见稿）第12条中的规定为这一不成熟的见解提供了一些依据：“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有或者履行相应义务等进行审查。”

[ 注释 ]

①《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第11条.

②（2017）最高法行申195号裁判.

③李广宇.新行政诉讼法逐条注释[M].法律出版社，第102页.

④（2015）长中行终字第00728号裁判.

⑤（2016）最高法行申45号裁判.

⑥（2014）浙行终字第65号裁判.

⑦（2017）最高法行再99号裁判.

⑧（2016）最高法行申1991号裁判.

⑨江必新.行政协议的司法审查[J].人民司法，2016（34）.

⑩（2017）甘行终585号裁判.

○11（2016）皖行终525号裁判.