浅论公证公信力的重构

摘 要：公信力，就是使一般人信赖其正确的效力。公证的公信力取决于公证效力的建立，并具体反映在公证的实体及程序正义。当前，公证行业面临大发展，也面临大挑战，个别存在的公证质量和服务问题，无疑影响了公证效力的实现，使公众对公证产生信任危机。强化公证公信力，是行业共识也是迫切任务。本文试从公证发展现状及影响公证公信力的症结剖析入手，探索公证公信力重构的可行性手段。

关键词：公证公信力;重构;查核;制度完善

中图分类号：D926.6文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0141-02

作者简介：陈志山（1984-），男，汉族，广东南海人，法律硕士，广州市公证协会公证理论研究及宣传培训委员会委员、广州市广州公证处公证员，从事民商法及公证实务研究。

一、公证发展与公信力现状的冲突

近年来，公证机构出具的公证书有些因程序不严谨，法律适用不准确，未能发挥公证的作用，个别公证员更因出具错误、虚假的公证书被追究法律责任，群众对公证及其公信力难免产生疑虑。

人员配置与日益增长的公证业务存在不相适合现象。近年来，在我国大中城市，公证机构的公证业务得益于改革开放带来的蓬勃发展红利，业务量呈井喷式增长，传统民事、新兴金融、证据保全和涉外业务，为公证机构增添数以万计的业务量，不少公证机构的公证员每天受理的公证案件近百件。在高强度的办证需求下，个别公证员未能充分做到规范核查，公证书内容和程序瑕疵所引起的法律纠纷客观存在。

机构性质与公证人员利益取向存在不相适应现象。《公证法》对公证机构所设定的成立要件是依法设立，目的是不以营利，定位是独立履职并承担民事责任。2018年后，公证机构已从国家行政单位全部转制为事业单位，并探索成立了一批合作制公证机构。无论是自收自支、合作制还是其他非事业性质的公证机构，业务已成为求生存谋发展的先决因素，公证员也拥有了比过去更大的自由裁量权。质量预防、监督、问责制度不完善，必然导致公证质量的不可控，个别公证员在利益和质量的博弈中未能自觉摆正位置，压价竞争、降低标准时有发生，影响公证应有效力的发挥。

二、公证失信危机的深层思考

第一，诚信自律的淡薄。综观《公证法》等法律法规，公证机构基本上没有法定业务，更多的业务归根到底来自于社会各方对公证信任的自愿性选择。若质量不强、服务不精、效率不高，公证行业在公共法律服务共同体中难有立足之地。公证强调的是真实性、客观性和合法性。面对利益与正义的冲突，正确的观念和严谨的操守是公证队伍取得群众信任的关键。实践中，公证人员若不对法律法规、方针政策研究透彻，未能抵住诱惑自觉遵守执业纪律和职业道德，不能坚守履职以信、待人以诚，律己以严的初心和宗旨，群众不信任，公信力难免崩塌。

第二，工作指引的粗放。公证机构是依照法定条件和要求完成证明的过程，因此程序必须具有规范性和严谨性。但实践中，公证具体性操作指引还不够精细及时和规范，如司法部虽为规范公证程序，根据《公证法》和有关法律规范出台了《公证程序规则》，对公证机构和公证员进行证明活动作出了总括性的操作指引，但具体公证事项的细则却因公证标的的多样化、法律关系的复杂化，显现缺陷和滞后性，如2000年发布施行的《遗嘱公证细则》，在面对新情况新问题已无法适应公证实务的要求，由此而产生的程序瑕疵，难免影响公证文书的证据效力，亟需司法行政部门及时制定新的指引规范。

第三，公证效能的弱化。公证人专业素养就是面对新型复杂的前沿公证业务时所进行的裁量和取舍，法律排斥还是包容往往就在于一步之别。公证审核的深度决定着公证效能的高度，准确把握办证中的形式审查和实质审查，是能效提升的重要环节。公证员是公证机构的构成主体，也是具体法律服务的操作主体，若缺乏必要的理论修养，缺少改善专业知识结构的动力，未能抓准法律行为的每一个审查重点，则无法保证其证明目的的真实合法，公证的权威性及有效性的实现也就难以企及。

三、公证公信力的内在重构

张卫平教授认为：无理想追求和价值虚无化的认识极容易使人陷入“现实即合理”的陷阱，为现实主义的辩护实质是为落后辩护。对于公正公信力的重构，应着眼自身建设，加强制度完善。

第一，程序规范体现在公证受理、审核和复查各环节全过程。组织机构在运行中往往穿插着各种各样的主客观因素，使之成为诱导不良结果的催化剂，拥有运作良好的机制是公证机构克服危害性诱因的关键。受理环节规范，体现在必须明确的办证规范，指引公证员在接到当事人办证材料时，全面地对当事人的主体资格、申请事项、法律行为及有关材料的真实合法性进行核查，为公证质量把好初审关。审核环节规范，重点体现在实质性审查上，即不仅对当事人所提交的申请材料是否符合形式要件的确认，还应对材料的真实性与合法性进行审查。此环节包括公证员的审查核实与上一级责任人的审批。公证员审查核实要求对申请人所提供的资料进行真伪甄别，而上一级责任人审批则根据审批制度的审查范围，对公证文书出具前的程序进行监督，确保公证程序的合法真实。证后环节规范，即解决公证书出具后因公证质量问题可能造成当事人不利影响的救济措施。公证机构通过建立起专职的复查复议内设部门和专岗，专人负责下相关公证员配合的模式，研究当事人反映的涉证争议问题，依法依规作出结论，确保证后公平正义的延伸。

第二，監督考核坚持内外结合、上下结合原则。内外结合原则，从公开业务范围、办证流程、服务承诺和收费标准开始，建立健全线上咨询监督平台。完善内部监督和绩效考核机制，针对公证机构不同的岗位进行分类考核，优化绩效评估方案体系，确保评价要素指标细致清晰，对在工作中违反制度行为作出惩罚定量。通过完善奖惩机制，提高公证服务质量。上下结合原则，即接受司法行政机关和公证行业协会对公证机构的监督和指导，主动及时上报管理工作和业务动态，建立重大事项汇报和通报机制，对涉及公证质量和服务问题不讳过，对违规行为零容忍，防止引发公证失范的恶性循环。

第三，问责机制着眼长效的人员责任意识培育。一个具备规模行业的稳健发展，不仅要具备科学精细的管理制度，还需有强大的执行力，以提升质量和服务水平。问责制度在执行上的充分体现，既使公证人员认识到违规办证低效服务所应承担的后果，又使公证各环节的纪律约束得以真正落实到位，发挥问责制惩罚警示和教育他人的作用和效果，让公证从业人员清醒认识到公证质量和服务不仅是行业的生命线也是个人职业的命运线，只有关注质量共性，才能体现效益个性，共同作用于公证公信力的建立和巩固。

四、公证公信力的外力重构

第一，延展公证查核的信息渠道。查核对认定公证事实和实现证据效力是决定性和关键性的，需要庞大准确的信息作为体现证据效力的支撑。在办理公证过程中，往往涉及亲属关系、婚姻状况、共有财产等信息的查核，如只依据当事人声明陈述和自行提供的证明材料，极容易被欺诈而作出错误的证明。但公证员自主核查在现实中却不容乐观，调查难核实难一直是解不开的症结。相较之下，德国公证员则拥有充分的核查信息权，能在国家信息登记系统进行全面的当事人信息查询。在台湾地区，公证人也可从当事人的身份证件和信息详尽的户籍证明中了解其当事人的基本信息和家庭关系。笔者认为，允许具有公益性保密性的公证机构借助电子终端设备与公安、房管和民政各行政部门进行信息共享，不仅仅看成是方便群众办理公证的问题，更应看到其有效预防和化解矛盾纠纷，维护公平正义的社会效果。此外，建立完善公证内部数据库，实现信息整合。以公证遗嘱为例，我国已初步建立起遗嘱信息的查询平台，但相较国外成熟的遗嘱信息查询平台，信息存量有限。如法国牵头设立的欧洲遗嘱登记系统，已实现多国遗嘱信息数据的介入，相关国家的公证人可自由准确地检索查询遗嘱信息。因此，公证行业的信息化建设必将成为提升公证查核准确性的重要载体。

第二，建立违反秩序的惩罚公示机制。《公证法》规定，公证机构是独立承担民事责任，公证机构和公证员的执业行为往往受到非受益一方的抱怨和质疑，申请撤销所出具的公证书甚至提起诉讼。对公证员因故意或未尽审核义务而造成的错假证，行业已有相关惩戒措施。但对因不法分子伪造公证文书或提供假证件假证明的骗取公证书的行为，公证员发现后只能终止办理，并无其他有效的惩戒。虽然最高人民法院规定当事人如提供虚假证明材料，进行虚假陈述致使公证书错误而造成他人利益受损的应当承担赔偿责任，但民事责任的认定必须通过诉讼程序实现，造成的诉累对被侵权人而言是不公道的。法律不可能给予公证机构对公民处罚的权力，但行业协会可考虑牵头探索建立行业内的诚信公示系统，将企图骗取公证书的行为失范人登记到系统档案中，当行为人再次申办公证时，公证员可及时揭露欺诈动机，制止不法行为，保障公证书的公正客观真实性。

第三，增强公证责任的可追究力。因公证员故意或因未尽到谨慎、勤勉、充分的审查核实义务而出具错假证行为，《最高人民法院关于审查涉及公证活动相关民事案件的若干规定》明确如未履行该义务的，则区分客观责任或主观责任所造成的过错程度承担补充赔偿责任或连带赔偿责任。也就是说公证机构及其公证员在公证活动中如违反公证程序规则出具公证书的，公证机构是要承担过错责任的。公证员履行“谨慎、勤勉、充分”审查义务，除了自律约束还需他律规范。在法国，公证人若未进行完整的调查与研究，而出具公证的，应就其差错负责，若违反公共秩序的，不但公证书不生效，公证人行为还将被认定与申请人为共犯行为。诚然，责任追究必須建立在责任的认定上，这是对公证员和当事人的负责。本文认为，除了检视公证档案和听取陈述外，必要时采取司法鉴定措施是确定法律责任的重要手段。《公证程序规则》授权公证机构可委托专业机构进行鉴定检测，以便核实涉及公证事项的有关证明材料，这既可明确签字类材料的真伪，也可作为公证法律责任追究的依据。总的来说，通过公正的公证责任追究判定，促使公证员严格履行职责依法办理公证事务，也是对公证公信力的有力保护。

公证的公信力重构是一个时刻思考钻研的大课题。公信力的重构没有一成不变的措施，也没有立竿见影的效果，只有持之以恒地在实践中总结经验，以前瞻求变的眼光，不断探索破解公证行业在发展中所遇到的新问题新挑战，才能推动公证事业在新时代实现新飞跃。

[ 参 考 文 献 ]

[1]江晓亮.公证员入门[M].法律出版社，2007.

[2]马宏俊.公证实务[M].北京大学出版社，2012.

[3]薛凡.公证文书改革参考[M].厦门大学出版社，2012.

[4]张卫平.“追求”的意义[J].律师文摘，2008（1）.

[5]王京.走进德国公证业[J].中国公证，2010（10）.

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