律师调解制度试点分析及其完善建议

发布时间:2019-11-11 阅读数:422

摘要：近年来，我国开展了律师调解试点工作。本文通过对律师调解制度试点工作现状进行分析，指出律师调解制度试点中出现的律师调解工作资质管理制度不详尽、律师调解与法院诉讼衔接不明确、律师调解制度认同感差、律师调查取证权缺失等问题，并针对性地提出统一资质要求和退出机制、完善律师调解与法院对接机制等解决路径。

关键词：律师调解制度;试点;纠纷;完善建议

中图分类号：D926.5文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）05-0035-03

作者简介：林建才，男，海南外经律师事务所，副主任律师，法学讲师，海南省优秀专家。

调解制度在我国历史悠久，成为我国民间解决纠纷的重要途径。随着经济的高速发展，社会纠纷呈纷繁复杂的趋势增长，公众的法治意识日渐提高，原有的社会规则和调解制度已无法适应社会的发展，律师调解应运而生，为调解制度注入新的血液。律师调解，顾名思义即指律师、律师调解工作室（中心）作为中立第三方，运用自身的法律知识和执业经验，有针对性地为当事人答疑解惑，促使当事人在法律框架下协商，自愿平等地达成调解协议，并最终解决矛盾的活动。律师调解，既可以改善法院“案多人少”的现状，又能在调解过程中宣传法律知识、预防化解矛盾和提高公众的法律素质。

一、律师调解制度的发展现状

（一）律师调解制度的立法现状

2012年4月10日，最高人民法院发布《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，首次提及律师调解，并明确要求试点法院应支持当地律协或律所建立专业的律师调解员队伍，由律师调解员独立调解解决矛盾纠纷。2015年，中央办公厅、国务院联合发布《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，鼓励通过先行调解方式解决问题，并将完善律师调解制度上升为国策。2016年，最高人民法院颁布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革意见》，进一步强调了要积极建设律师调解制度，促使律师加入法院特邀调解员队伍，发挥律师专业化、职业化优势。最高人民法院、司法部于2017年9月30日联合发布《关于开展律师调解试点工作的意见》（以下简称《意见》），决定在北京、黑龙江和上海等11个省、直辖市开展律师调解试点工作，将理论指导层面上升为实践操作层面。这标志着我国律师调解制度初步形成，律师参与纠纷，化解矛盾的方式不仅是作为一方代理人加入诉讼环节，还可以作为中立的第三方在法律的框架内居中调停各方矛盾。

（二）律师调解制度的试点实践

《意见》出台后，各试点地区高（中）院、司法厅（局）和律协相继联合发布律师调解试点工作的实施方案，明确律师调解的工作模式、案件范围、工作程序和律师担任调解员的条件等。四川省被确定为试点省份后，为更好开展试点工作，该省高院和司法厅率先于2017年11月出台实施方案，确定在成都、泸州等11个城市开展工作，加入律师调解队伍的律师事务所180家，律师1154名。据悉，截止2018年1月底，四川省律师共调解178件案件，涉案标的额合计高达502万元，其中经过司法确认的有34件，已被执行的有31件。杭州法院共聘任308名品行良好、热衷调解、执业年限5年以上的律师担任调解员，其中101名是杭州市中院聘请特邀律师调解员。据统计，截至2017年12月19日，杭州法院委托律师调解共调撤777件，既缓解了司法压力，亦达到定分止争的目的。目前，浙江金华市律师调解机构共55家，共有律师调解员335名。据了解，金华市律师调解机构共受理案件621件，其中愿意调解291件，调解成功168件。截至2018年5月，湖北省入册的律师调解员高达2492人。在司法系统律师调解机构和律师调解员的努力下，该省累计达成调解协议502件，为律师调解制度在全国推行打下坚实的实践基础。

此外，为了使公众了解律师调解制度并选择律师调解方式解决纠纷，各试点城市积极探索推进律师调解试点工作，纷纷成立各类组织机构。如上海市黄浦区司法局在上海市司法局的指导下，结合该区医患纠纷调解工作经验，成立上海市首家律师调解民办非企业组织——“上海市黄浦区法里医疗工作卫生律师调解工作室”①。又如，广东省律协积极响应广东省高院、省司法厅的号召，于2018年3月15日正式挂牌成立“广东省律师协会律师调解中心”。为满足“让数据多跑路，让群众少跑腿”的要求，杭州市西湖区人民法院通过“在线矛盾纠纷多元化解平台”来管理、调解在线案件等。宁波市更是在“12348浙江法网·宁波”设立律师调解中心，群众无需到达调解中心即可通过网络解决纠纷，极大程度地降低了维权成本。

律师调解既有助于律师开拓业务领域，也为律师作为社会工作者参与社会事务提供了新途径，还能提升律师的社会地位。为此，各律所及其律师也在积极探索如何开展律师调解工作。2017年11月，京师律师事务所成立了“京师企业股权争议调解中心”，积极鼓励本所律师投身于律师调解工作，同时还为律师调解中心配置专门的工作室，承担行政开销，对于表现优异的律师还给予物质奖励。福建贝盈市律师事务所、福建联合信实律师事务所等8家律所先后于2018年1月设立律师调解工作室。湖北景盛律师事务所积极开展律师调解试点工作，率先申请设立律所律师调解工作室。该调解工作室由9名资深律师牵头组成19人专业团队，充分发挥律师的核心作用，利用律师的专业优势、职业优势和实践优势，协助纠纷各方通过友好协商方式达成调解协议，化解纠紛。随着律师调解试点工作的逐步推进，越来越多的律师事务所和律师加入调解队伍中，身体力行，为探讨律师调解制度带来有益的尝试，进一步助力维护社会稳定、建设和谐社会。

二、律师调解制度试点中出现的问题

在我国，律师调解仍属于新兴事物，未能与我国的实际国情兼收并蓄，实践中律师担任调解员的条件各地不一、律师调解的定位模糊等。律师调解制度试点中存在很多问题，亟待探讨和解决。

（一）律师调解工作资质管理制度不详尽且各地不一

因试点省份的经济发展情况参差不齐，为适应各地的发展情况，《意见》第8条将明确承办律师调解工作的律所和律师的人员规模、诚信状况、执业年限和办案数量等资质条件的权限授权给试点地区的法院、律协和司法厅（局），由上述机关研制管理办法。然而，实践中却因此而产生以下几方面的问题：一是部分试点地区怠于建立健全律师调解工作资质管理制度;二是各地对入选调解员名册的律师条件规定不一，对跨地区开展律师调解业务形成掣肘，如上海市要求必须执业满10年的律师才有资格申请列入律师调解名册，而厦门市则要求必须从事律师职业5年以上的律师才能被聘任为律师调解员，这意味着厦门市执业年限5年以上10年以下的律师将无法在上海开展调解业务;三是各试点地区对律师调解员的退出机制规定不一。如北京市规定了受处罚的律师不得担任调解员，而上海市却未对此加以规定，导致许多“污点”律师侥幸入选律师调解员名册;四是律师调解员的行为标准不明确。上述种种问题对我国全面推行律师调解制度产生极大的阻力，不利于我国深化多元化纠纷解决机制改革。

（二）律师调解与法院诉讼衔接有缝

律师调解与法院诉讼存在衔接不明的情况，一是达成调解协议后申请支付令的问题。《意见》明确了债权人可以通过向法院申请支付令的方式来维护自身权利。但是，法律赋予被申请人异议权，当被申请人提出的书面异议经法院审查成立，法院将会裁定终结督促程序，支付令自行失效，而调解协议是否有效无从得知，这将会导致律师调解协议名存实亡。

二是司法确认程序不明确。首先，《意见》并未明确向法院申请确认调解协议效力的主体是当事人一方还是双方。如若必须由当事人双方共同前往法院才能启动司法确认程序，那么当一方拒绝或拖延启动司法确认程序，律师调解协议的司法保障从何而来？其次，律师调解工作中心（室）没有独立的公章，申请司法确认存在障碍。最后，缺乏对不积极启动司法确认程序的当事人的惩戒措施。实践中，由于没有违约成本，很多当事人往往不履行或迟延履行律师调解协议。这必然会挫伤律师受理调解业务的积极性，也将会降低律师调解的公信力。

（三）律师对律师调解制度的理念认识存在偏差

一是律师未能完全适应调解员的身份。在传统的律师业务中，律师扮演的身份是一方当事人的委托代理人，惯于从委托人的角度去分析法律问题，维护委托人的权益。而在律师调解程序中，律师作为客观中立第三方，参与并主持调解活动。律师调解员这一身份与传统律师身份差距过大，很多律师往往无法适应，未能客观公正地主持调解活动，导致律师调解效果大打折扣。

二是律师对律师调解的定位不准确。首先，很多律师对律师调解制度的认识存在误区，缺乏认同感。其次，当调解员角色与其他法律事务发生利益冲突时，部分律师未能严守职业道德，规范自身行为，往往会损害调解当事人的權益。最后，有些律师未能认识到律师调解是律师参与社会管理的一种方式，盲从排斥律师调解制度。

（四）多数当事人不认同律师调解制度

《意见》确立律师调解制度，为律师调解提供理论依据。然而，由于律师调解协议无法直接申请强制执行，法院等国家机关未能正确引导当事人对律师调解的认同，多元化纠纷解决方式尚未深入人心等原因，大部分当事人还是对律师调解制度持怀疑态度。有些当事人会因律师调解制度中主持调解的主体并非公权力机关而质疑调解协议的公正性、权威性，有些当事人会因律师调解协议仍须经过司法机关确认而怀疑协议的效力。这势必会导致我国全面推行律师调解制度的进度被迫推迟。

（五）《意见》未赋予律师调查取证权

律师没有调查取证权，导致调解过程举步维艰。当事人选择通过律师调解方式解决纠纷时，由于纠纷尚未进入诉讼阶段，与法院毫无关联，律师无法申请法院调查取证。而很多职能机关因为律师缺乏调查权限而不予配合，导致律师难以开展调查活动。“没有调查就没有发言权”，律师没有深入调查，又如何能全面了解案情，化解矛盾？

三、完善律师调解制度，助力多元化纠纷解决机制改革

律师调解制度是伴随着经济发展、纠纷多元化而产生的一项制度，符合我国多元化纠纷解决机制的发展趋势，更彰显了我国司法机关完善我国诉讼制度，为国民提供多种纠纷解决方式的决心。于法院而言，律师调解能够有效减少一些争议事实明确、法律关系简单的案件，有效地缓解法院当前“案件多，法官少”的局面，同时也能让一些“疑难杂症”案件通过“一揽子”约定的方式统一解决，提高化解矛盾纠纷的效率，最大程度地节约司法资源;于当事人而言，诉讼存在时间久、成本高的问题，而律师调解能够在短时间内解决纠纷、化解矛盾，降低维权成本，并且相对于其他调解方式，律师调解更专业、更公平，值得信赖;于律师而言，律师调解为律师参与社会管理提供新渠道，是律师履行社会责任的有形方式，能够塑造律师正面、良好的形象，改善人们对律师的错误认识。而且，律师调解制度也为律师开拓案源提供了平台，律师可以通过调解赢得当事人的信任从而获取案源。该制度将会成为我国未来化解纠纷的主要方式。

为使律师调解制度更好得符合我国国情，我们需要结合试点地区开展试验中存在的问题，针对性地提出解决路径：

（一）统一律师调解员的资质要求和退出机制

由最高人民法院、司法部和全国律师协会共同制定律师调解工作资质管理制度，统一承办律师调解工作的律所和律师的人员规模、诚信状况、执业年限和办案数量等资质条件，确保各地律师能够跨区开展律师调解业务，赋予当事人跨区选择律师调解员的权利，提升律师调解的质量。另外，统一律师调解员的退出机制，明确受到刑事处罚、行政处罚或行业惩处或被列入失信“黑名单”的律师，将会被除名，不再有资格入册律师调解员名单。

（二）完善律师调解与法院对接机制，提高律师调解协议的公信力

一方面，明确司法确认程序可由单方申请，且经律师调解后达成的调解协议将在法院备案，可直接申请强制执行;另一方面，对于未积极配合启动司法确认程序的当事人，应给予处罚并公示于众。

（三）建立、完善培训和激励机制，提高律师对调解制度的理念认识和参与意识

完善培训机制，培养居中裁判思维。律师调解如同法官审案般，须充分听取各方当事人意见，结合客观情况，进行合理分析与评价，不得偏向于任一方。可设立相应课程，由法官分享“居中裁判思维”，促使律师能尽快转变身份，适应调解工作。另，注重培训律师的职业认同感，鼓励律师从事调解业务，使律师认识到调解业务是一条律师参与社会公共管理、为社会贡献的新路径。

建立激励机制，物质精神“双管”齐下，激励律师参与调解的积极性。对于调解业绩优秀的律师，应给予奖励，例如发放办案津贴、评选年度“十佳律师调解员”，让律师们“想调解，能调解，调解好”。

（四）各政府机关应积极宣传律师调解制度，增加当事人对制度的认同感

政府机关引导当事人选择律师调解方式化解纠纷，这能有效推动我国律师调解制度向前迈进一大步。如政府办事大厅可设立“律师调解窗口”，人民调解组织推荐当事人选择律师调解方式、法院设立“律师调解前置程序”等。

（五）赋予律师调查取证权，并对不配合律师调查的单位和个人予以严惩

律师作为调解程序的主持者，为了充分、客观、全面了解案件事实，必然會深入调查，还原案件本来面目。实践中法官因案件量过大，没有足够的时间去调取证据，如若不赋予律师调查取证权，将可能使得调解案件背离客观事实，调解结果不客观，调解协议不公正。因此，后期立法应明确律师的调查取证权和不配合律师调查的后果。

四、结语

律师调解制度旨在化解当事人纠纷的同时，起到宣传和普及法律的作用，遏制社会矛盾升级，维护社会和谐稳定。律师调解制度已在11个试点省份成功推行，获得不同的反响。由于该制度是新兴事物，在推行的过程中存在很多难题需要破解。只有寻找到解决问题的最佳方法，才能为律师调解制度在全国范围内推行提供理论基础和实践经验，才能助力我国多元化纠纷解决机制改革，发挥律师的职业优势、专业优势和实践优势，促使当事人高效维权、实现正义。

[ 注释 ]

①黄浦区成立上海市首家律师调解民办非企业组织——“上海市黄浦区法里医疗卫生律师调解工作室”.上海市司法行政网.http： // www. justice. gov. cn/ info/ f7931718 d9d5413 d936adc12 af620603 ？ lang=en.

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