退额——入额的逆向工程

肖良伯 熊姿

摘 要：检察官员额制随着《检察院组织法》的修订实现了法定化。虽然各地完善了对检察官入额的相关制度，但退出员额的机制尚未建立。从逻辑上讲，“退额”是“入额”的“反向工程”，对退额机制的设计应当参照入额机制，做逆向解构。检察官退出员额分为主动退额、被动退额和组织需要三种情形，每种情形都有相应的标准和程序，并且退出员额后检察官应当享受相应的政治和经济待遇。

关键词：检察官员额;退出员额;框架构建

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）05-0111-02

作者简介：肖良伯（1976-），男，汉族，福建仙游人，本科，重庆市人民检察院第五分院政治部干部人事室，主任，主要研究方向：检察管理;熊姿（1983-），男，汉族，湖北随州人，硕士研究生，重庆市人民检察院第五分院政治部干部人事室，主任科员，主要研究方向：检察管理。

当前，检察官员额制已全面落地。各省市均建立了检察官入额的相关制度，对入额的条件、程序等做了具体规定。然而，有进有出、能上能下的用人方式才能确保检察官队伍长久保持优质高效、充满活力。既然已解决“进口”问题，那么疏通“出口”就应提上日程。

一、构建检察官员额退出机制的必要性和逻辑依据

（一）检察官员额退出是检察人力管理的题中应有之意

奖励和惩罚是人力资源管理中最为基本的方式之一。激励给予人的心理以正面强化，促进行为再现;而惩罚则给予负面强化，约束行为少发生或不再发生。在检察干部管理中，奖励和惩罚也是经常的管理方式。退出检察官员额是对检察官进行惩戒的一项重要措施手段，从促进竞争机制形成，打造职业化、专业化检察官队伍，更好发挥检察人力资源管理效能的角度出发，有必要建立檢察官员额退出机制。

（二）建立检察官员额退出机制是当前检察官管理的现实需要

员额制改革后，检察官员额不超过政法专项编制数的39%。进入检察官员额者才有资格独立承办案件。自员额制落地以来，检察队伍中已出现入额检察官因身体原因、违法违纪、岗位调整等不再适宜履行检察官职责的情形，需要退出员额，由其他符合担任检察官条件的人员补充进员额。

（三）建立检察官员额退出机制的逻辑依据

修改后《检察院组织法》第四十一条规定“检察官实行员额制”，将检察官员额制法定化。但目前，《检察官法》尚未修订出台，如何退出员额尚无明确的法律依据。从逻辑上讲，“退额”是“入额”的“反向工程”，对退额机制的设计应当参照入额机制，做逆向解构。

二、从“入额”逆向解构员额检察官“退额”

对“入额”进行逆向解构，建立在对“入额”的充分认识上。在系统把握入额的宗旨（目的）、标准、程序、入额后的职责和保障等的基础上合理设计退额机制。

（一）检察官入额的相关考虑因素

检察官入额需要考虑的因素主要有四个方面：一是入额遴选，包括遴选的标准、程序，决策主体等;二是职责确定，对检察官实行司法责任制，制定岗位职责，落实司法办案责任制;三是落实保障，目前主要涉及工资、职务序列等;四是日常管理，包括绩效考核、纪律管理等。

（二）对入额机制进行逆向解构

对入额机制进行逆向解构，建立退额机制需要考虑上述四个方面的因素，具体应包括以下内容：（1）与入额标准对应的退额标准;（2）退额的决策主体;（3）退额的程序;（4）退额后职责的调整;（5）退额后待遇保障的变化;（6）退额后的日常管理。同时，退额大多情况下是一种“责罚性措施”，为保障被退额检察官的正当权益，还应设置退额的救济渠道。

三、构建检察官员额退出制度基本框架的设想

（一）检察官员额退出机制的价值取向

检察官员额退出不应仅是一个技术问题，其中还应贯穿一定的价值理念。一是尊重法治。司法责任制改革要于法有据，检察官员额退出不应当违背法治精神和原则。检察官员额等同于检察官职务，只有进入员额才能独立司法办案，享受检察官单独职务序列的工资待遇等。所以实施员额退出，应当按照现行《检察官法》关于对检察官免职的标准进行把握，不得随意将检察官退额。二是优化队伍。员额退出机制有利于检察官队伍始终保持高素质、高活力。检察官员额是“稀缺资源”，特别是基层检察院面临案多人少、触碰职业天花板较早等现实问题，将不再适合担任检察官的人员退出员额，让合适的人员进入员额是建立退额机制的直接目的。三是宽严相济。检察官员额退出要根据具体情形把握好尺度。按照《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，把握好“三个区分开来”，对于应当和可以容错的，不宜轻易启动退额，而对于违法违纪、道德滑坡等行为，应及时给予惩戒。四是保障权益。检察官员额作为一种职务，在承担责任的同时要享受相应的权利。实施退额时要保障检察官的正当权益。

（二）退额标准的设置

按照员额检察官的意志，退额可分为三种：主动退额、被动退额和组织需要。对于主动申请退额的，一般准予退额。被动退额可对入额条件进行逆推。一般规定入额的条件包括：国籍、学历、最低年龄等基本条件;一定的司法工作经历;良好的司法工作能力，一般要求“具有较高法律素养和司法政策水平，能够依法独立办案和处理检察业务工作”;任职的自身条件，如“身体健康”;行业任职回避的条件;其他禁止性条件，如受到党纪政纪处分，被追究执法过错责任以及因违法违纪犯罪等正在接受调查等的不得入额。满足上述条件才能进入员额;相反，如果上述条件消失，则应退出检察官员额。因此，实际中退额的具体情形主要有：

1.能力不符。员额制改革要确保职业素养好、业务水平高、司法经验丰富、能独立办案的人员进入检察官员额。随着时代的发展，极少数员额检察官可能会不适应新形势，能力上不能满足司法办案需要，此时要启动员额退出机制。能力指标，一是能够独立承办案件。能够以一人之力或组织办案团队发挥众智众力，完整办理案件。二是办案质量有保障。能够准确把握案件事实和办案程序，严格做到以事实为依据、以法律为准绳，实现法律效果、社会效果、政治效果的良好结合。三是办案效率有保障。办案效率虽非最为核心的指标，但在当前案多人少的办案环境下，多办案、快办案也有重要意义。在实际中，员额检察官应当在完成办案任务中起到带头模范作用。

2.身体不允。拥有健康的身体是检察官正常履职的物质基础。如果检察官因体弱多病等原因，导致身体状况不佳而影响日常的司法办案活动，则应退出员额。现行《检察官法》第十四条规定“因健康原因长期不能履行职务的”“应当依法提请免除其职务”。

3.身份不当。现行《检察官法》第十九条规定了检察官之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的四种情况的任职回避情形;为维护检察官职业廉洁性，要对检察官近亲属的从业情况进行规制，配偶、子女以律师、法律工作者身份在工作地所在省市从事法律有偿服务的，本人不得入额。出现此类情形的，检察官应当退出员额。

4.品行不端。检察官作为公平正义的守护者，理所当然应当是道德品行的模范，如有道德滑坡，不当言行严重影响检察机关形象和司法公正情形的，应当予以退额。

5.司法过错。按照《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，司法责任包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任，如果被认定应承担此三类责任，受到责任追究的，应退出检察官员额。

因组织需要而退额，主要是因工作需要，调整到司法行政岗位或其他单位等情形。

（三）退额的决策主体和程序设置

入额的程序大致分为四个环节：启动环节（制定遴选计划、个人报名等）、甄选环节（资格审查、考试考核、推荐、考察等）、决定环节（遴选委员会提出建议人选、省级院党组决定人选、公示等）、任命环节（人大任命等）。相对应地，退额也应有相似的环节：启动环节（提出退出员额事项）、审查环节（审查核实是否存在退额的具体情形，提出是否提请退额的意见）、决定环节（省级院党组决定是否退出员额）、免职环节（免除检察官职务等）。

主动申请退额的，经本人申请、党组同意，因组织需要退额的，经本院党组决定后，报请省级院党组研究决定。被动退额则应当分情形区别对待。对于因能力不符和身体不允两种情形，其退额程序启动主体应当是所在单位政治部门。政治部门根据业绩考核、业务培训等情况，发现员额检察官司法办案能力低下，可建议本院考评委员会对其作出公务员考核“不称职”、绩效考核“差”的决定，据此报至省级院提请对该检察官作免职处理;若员额检察官因健康原因长期不能履行职务的，也应建议本院党组向省级院提请对该检察官作免职处理。因品行不端和司法过错應当退额的，根据最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，应由员额检察官所在检察院的纪检监察机构对其在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为进行调查核实。若员额检察官存在违纪违法行为，并受到党纪政纪处分的，所在检察院应当提请省级院党组对其作出免职处理;若员额检察官存在故意违反法律法规责任或重大过失责任的，则应报请检察长决定后，移送省级检察官惩戒委员会审议，作出无责、免责或给予惩戒处分的建议，最后由省级院党组最终决定是否作免职处理。

（四）退额后的救济渠道

退额救济主要针对被动退额的情形。员额检察官被组织决定退出员额的，应当给予其提出申辩的权利。提出申辩的诉求一是对藉以作出退额处理的事由提出异议，二是对退额的决定认为处理过重提出异议。对因能力不符公务员考核被评为“不称职”等次的，可以向本院考评委员会提出复核申请;对被认定身体不允不宜继续担任检察官职务和被认定违纪违法应遭受处分的异议，可向本院党组提出复核申请;对复核结果不服的，可向省级院提出申诉。对被认定存在故意违反法律法规责任或重大过失责任的，可向省级检察官惩戒委员会提出复核申请。对省级院党组作出退额处理结果的异议，可向省级院提出复核申请。

（五）退额后的身份和待遇保障

检察官退出员额后，面临着身份的转变，随之而来的是相关待遇保障的改变。检察官退额后到其他党政机关工作的，应当综合考虑其检察官等级对应的行政职级、工作年限、工作表现等情况确定其职级。继续在检察机关工作的，应转为检察辅助人员或司法行政人员，确定相应等级或职级;因工作需要调整到本单位行政部门工作的，其检察官身份应当予以保留，检察官等级予以冻结，待其重新调整到业务部门时，可以不经过遴选即可进入员额，按照有关规定确定其检察官等级，但长期（建议为5年）未交流回业务岗位的，应当通过遴选程序才能再次入额。在工资待遇方面，享受相应岗位序列的工资福利，不再享受员额检察官的工资待遇。

[ 参 考 文 献 ]

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