[司法理论与实践]法治中国视角下立案登记制度探析

本文发表于《法制博览》 2020年7期

[内容摘要]以十八届四中全会为契机，为进一步推进司法体制改革，实现法治国家、法治政府、法治社会三位—体，进而推进法治中国建设和法治体系建构全面展开，我国与时俱进地在司法领域确立立案登记制度。立案登记制度在我国的确立，凸显出保障当事人诉权和发挥司法的应有功能等价值。然而，与西方国家相比，我国立案登记制度存在审查门槛过高、法院受案压力过大和滥用诉权行为过多等问题，这就亟待司法部门通过废弃法院案件立案审查消极规定，建立审前拦截和过滤机制，健全多元纠纷解决机制，加大诉讼诚信建设以及革新法院追责机制等措施来健全和完善我国立案登记制度。

[关键词]法治;立案登记制;现状;完善

中图分类号：D925.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）20-0127-03

作者简介：郑俊杰（1968-），男，汉族，福建莆田人，立案庭庭长，一级法官，研究方向：刑事诉讼法、未成年人保护法、立案登记、调解衔接等。

十八届四中全会首次提出立案审查制度变为立案登记制，这将极大降低立案门槛，让群众可以更好的拿起法律武器维护自身权益，极大地保障了公民的诉权。立案登记制度的改革为我国实现法治国家、法治政府、法治社会奠定了坚实的基礎。

一、立案登记制度含义解析

我国《民事诉讼法》第119条规定的起诉条件和124条规定的不予受理清况，可知案件在受理阶段已然将实体判决要件包含在其中。因此，当事人要想行使诉讼权利很可能在立案阶段就无法继续，而立案难、立案程序繁琐正是改变立案审查制度的初衷，发挥立案登记制度优势，最大限度的保障群众的诉权。

立案登记制度改变以往先审查、后立案模式，将实体判决要件放置于诉讼程序开始后，实质上就是将现有的起诉条件中剥离出去。立案登记仅包括明确的原告、被告（不要求是适格的原告、被告）、诉讼请求、原告主张的诉讼请求和理由、证据。实行立案登记制度并不意味着所有的案件都会纳入到司法程序中，案件进入诉讼阶段必须符合案件审理的价值才能进入司法程序。从时间上来看，立案登记制度先立案再登记，将审查程序后置，可以更好地保障当事人的合法权益。因为在立案阶段当事人并未真正进入到诉讼阶段，不能依法享受到相关的诉讼权利，也就不能主张自己提供的相关证据。

二、立案登记制度在法治社会凸显价值

立案登记制的改革对我国建设法治国家、法治政府、法治社会具有重要的作用。立案登记制降低了起诉条件，让当事人可以合法行使诉讼权利，充分发挥司法的保障作用。

（一）保障当事人诉权

国家人权保障情况和法治发展水平与社会成员享有的国家公权力和司法资源息息相关。当事人的诉讼权利是连接公民诉讼与国家职权之间的纽带，也充分体现了国家对基本人权的保障。而“确认和保障权利是法治的真谛，尊重和保障人权是国家治理的精髓所在，也是国家现代性的根本体现，将法治精神融入国家治理，就是要确立和强化人权和公民权利神圣的观念和信念，确保在各种考量中，人权和公民权利具有优先性，这是使人活得自由且有尊严的内在要求”。但也有人提出质疑，认为先立案后审查是一种将当事人请进来而后又用各种条件限制当事人行使正当诉权，最终极大浪费司法资源。其实，这种担心大可不必。即使法院在立案阶段受理案件，后来再因为欠缺必要的起诉条件而裁定驳回起诉，这已然满足了当事人的部分诉权，更好地保障了当事人的诉椒。

（二）发挥司法的应有功能

法律是维护公平正义的最后一道防线，司法机关作为维护人民权益的机构，是人民群众寻求公正的最后的制度化的途径。解决纠纷是司法机关首要任务和应有功能。司法是平息和化解社会利益矛盾纠纷，调节和平衡社会各种经济利益的重要手段。实行立案登记制，可以将社会纠纷转化为司法纠纷，让矛盾纠纷体可以通过司法途径获取正当权益，进而维护社会的和谐稳定，这不仅是司法的首要任务，也是当代法治对司法的要求。

由于立案审查制度并未对法院主管权限作出明确规定，而且也缺少必要的内部监督和社会监督，这极易造成法院在行使职权时带有随意性。当群众无法获取司法救济，矛盾纠纷无法解决时，将会威胁到法治秩序，进而影响社会稳定。立案登记制度将设置在法院门口的“保险阀”去掉，让法院冲在解决社会矛盾的前线，这也更符合司法要求，让法院成为守护公平正义的最后一道防线，不得拒绝裁判。也正是因为如此，倒逼法院以更加积极的姿态应对诉讼，充分发挥其保障功能，维护法治的尊严和权威。法院在发挥职能的过程中仍然会受到诸多限制，因此未来司法体制的改革依然任重道远。

三、立案登记制度在我国实施现状

（一）审查门槛过高

大陆法系和英美法系在案件受理中实行形式审查制度，而我国在改革开放后长期实行实质审查制度。尽管在十八届四中全会中提出变立案审查制为立案登记制，但相对于西方两大法系来说仍然设置了相对过高的起诉条件。我国将实体要件不适当地植入于起诉条件中，增加了当事人进入法院的难度，这就不可避免让当事人在起诉阶段就要被进行形式和实质的双重审查。与法律体系完备的西方国家相比，尽管我国提出了先立案再审查的司法制度，但在实施过程中仍然困难重重，可审查门槛过高直接就是司法机关首要改变的现状。立案登记制度不仅仅是调换案件受理程序，也不是新瓶换旧瓶，而是要真正解决“立案难”的问题，只有真正将起诉条件予以解决才能更好地维护当事人的诉权。

（二）法院受案压力过大

自推行立案登记制度以来，全国各级地方法院案件受理的数量显著提升。行政案件同比增幅最大，民事案件较以往也有所增长。当场立案率与全国相比，达到95%，可见法院在立案登记制度下压力倍增。对于缓解法官压力，一般采取增加法官人数，或者通过考核提升审判效率。但是，按照人民法院“四五改革纲要”中提出在法院中建立法官员额制，这极大缩减了法官数量，让为数不多的法官承担巨大压力。此外，我国司法体系不健全，呈现出专业人员不足和有经验法官离职现象。立案登记制的实施必然会引起案件数量的增加，如果没有充足的人员受理案件，那将会积累更多的案件，不利于社会矛盾的化解，影响社会的和谐稳定。人员不足加之案件数量大势必会对立案登记制度的推行带来巨大地阻力。

（三）滥用诉权行为过多

《登记立案规定》凡是法院收到的申请文书一律接收，如果符合法律规定的应当出具书面凭证并注明收到文书的日期;能够当场立案的必须当场立案，无法立案的告知其原因和法律依据。在凡案必立的前提下，容易涌现出许多无法判决或者滥用诉权的行为。比如：艾滋病患者要求赔偿，非法集资或非法传销引发的纠纷，出嫁女的村民待遇，转业军人要求待遇，以及其他历史遗留问题和法不溯及既往原则为由要求恢复职级待遇等案件。立案登记制本意是为了更好地保障公民的诉权，但易被有心之人利用，让立案登记制初衷难以真正贯彻执行。因此，实行立案登记制度面临着人少案多且滥用诉权现象又层出不穷的情况下，要想真正维护公民诉权，确实是当下法治中国所要思考的问题，也是司法改革顶层设计中所要深入研究和思考的问题。

四、立案登记制的完善路径

（一）彻底废弃法院案件立案审查消极规定

立案登记制是由执政党率先提出，后《民事诉讼法》和《行政诉讼法》以法律条文的形式加以规定，再到最高人民法院颁布一系列文件具体加以落实，为立案登记制的实施带来有法可依的运行机制。各级地方法院也在新政策下攻克難题，以攻破旧制度带来的思想固化和现实障碍。然而受地方化、行政化影响，且立案登记制在各级法院中还未完全展开，法院要想独立行使职权破除旧观念和旧体制中的消极因素阻力非常大。因此，为更好地发挥立案登记制的优势，在全社会加以推广，就必须将立案登记制中的梗阻加以拔除，比如老政策和多设立的门槛，确保国家实施的立案登记制法律法规在各级人民法院统一适用，维护法律的权威性和公信力。

（二）建立审前拦截和过滤机制

当前实施的立案登记制度对案件仅审查程序要件，只要符合程序规定就予以立案登记。但是遇到刑事案件、行政案件或者缺乏可诉案件还依照审查程序要件未免会浪费更多的司法资源和时间。纵观西方两大法系，立案登记制度能够在他们国家实行，主要是因为它们拥有完善的审前制度。在中国，要想推行立案登记制度势必要建立审前制度，将不符合起诉条件的申请文书予以过滤和拦截。按照起诉流程，必须由立案庭接收文书并出具相应凭证，这就要求立案庭司法人员专业性极强，如果涉及到一些社会问题和政治问题就需要有很丰富人生阅历和社会经验的法官加以判断是否立案。因此，如果我国完善了审前程序，则起诉条件也随之降低，可以让有经验的法官回归审判，维护广大群众的合法权益。针对立案庭的工作可以交由司法辅助人员进行，这样可以对立案庭的工作起到分流、消化和吸收的作用。对审前程序的修改是一项庞大工程，不仅涉及审判流程还涉及人事变动，可谓任重道远。

（三）健全多元纠纷解决机制

立案登记制主要是为了保障群众的合法诉权予以实现，进而保障公民的合法权益，提高司法权威。但是这项便民机制并不是让群众滥用诉讼权利有纠纷立马就起诉，认为法院是万能的，这极易造成司法资源的浪费。因此，有学者已经意识到这个问题，ADR的兴起和发展正说明了专家学者对多元纠纷解决机制的探索。从理论上来说，司法是维护公平正义最后一道防线，法院的审判是最具有权威性，且是代表国家实施法律，遵循严格的规范程序和法律规定，以国家强制力保障群众的合法权益。然而，立案登记制度的实施带给法院巨大压力，面临人手不足、人员经验不足等问题，让群众案件积压在法院。因此，必须多方位寻找纠纷解决机制来化解当前人少案多矛盾。一方面，通过司法实践在社会中培育公民正确的诉讼观念，让群众意识到解决矛盾纠纷并不是非要走诉讼程序，告知其别的处理方式，节约群众的时间和物质成本;另一方面，应当将民事调解、行政调解、仲裁、行政裁决、行政复议等诉讼外纠纷解决机制有力结合，完善诉讼外纠纷解决手段与诉讼救济方式之间的有机衔接和相互协调的多元化纠纷解决机制，引导更多纠纷转入替代性纠纷解决机制，实现多管齐下的纠纷解决模式。健全多元纠纷机制也符合我国国情，我国一向重视的作用，在立案登记制改革背景下，可以倒逼出更多纠纷调解机制，完善我国多元纠纷解决机制，提高解决纠纷的效率。

（四）加大诉讼诚信建设

《立案改革意见》提出了“要加强诉讼诚信建设，加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度，依法维护正常立案秩序”。随着立案登记制度实行，越来越多的群众在法院中的诉求得到了保障，但是其中不乏有些人利用诉讼制度的漏洞，出现虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠诉行为，增加法官审判压力，极大浪费司法资源。针对这些浑水摸鱼之人，除了加大惩罚力度，还应当制定更加详细法律法规，必要时将其行为纳入到刑法处罚当中，建构一个惩罚滥用诉权从民事制裁到刑事制裁层次分明的衔接机制。

（五）革新法院追责机制

立案登记制度的实行不代表法官专案负责制度的消失，相反，法官现阶段面临被处罚的风险较以往更大。由于案件数量的激增，如果出现违规立案、有案不立等情况，那么法官将会受到处罚，最轻也是扣除奖金。针对是否立案，有时会受到上级法院规定、上级领导指示等影响，让法官在立案过程中受到诸多干扰，如果全部由法官承担责任，势必会引起法官的不满，挫伤法官立案的积极性。因此，笔者认为可以由法院承担责任。因为法官作出不予立案的决定，代表的是法院的行为，理应由法院来承担。这样可以更好让法院监督法官行为，从而让法官正确适用法律立案。此外，法院还应当建立必要的监督机制，让法院不得无故拒收起诉状。在法院内部设立监督机构和群众监督机构，并将立案情况列入法官的年终考评。符合法律规定的起诉状应当当场立案并出具注明日期的书面凭证;如果法院无正当理由不予立案，当事人可以向上级法院投诉，而上级法院也应当及时处理，交由下级法院审理或者自行审理，情节严重者还应当被记以纪律处分。

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