[律师理论与实务]事业单位人事改革中的劳动合同并轨问题与对策

本文发表于《法制博览》 2020年7期

覃有祺

[内容摘要]事业单位人事改革关系公益服务和人民福祉的实现。在目前，事业单位人事改革面临聘用合同和劳动合同并轨的问题，这是由多方面因素造成的，后果是阻碍了事业单位人才资源的优化配置。从法律完善角度出发，建议合理规划事业单位人才配置制度，扩大聘任制的适用范围，以期积极推进事业单位人事改革的进程。

[关键词]事业单位;聘用合同;劳动合同;完善对策

中图分类号：D922.5 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）20-0094-02

作者简介：覃有祺，广西法顺律师事务所，高级合伙人，副主任。

一、问题的提出

党的十九大报告中就深化事业改革的问题指出，公益属性作为事业单位的基本属性，应当置于本质地位，通过事业单位的有益改革积极推进人民福利的水平。截至2018年底，我国事业单位113万个。按行业类别分，教育类占52%，卫生类占32%，科技类占9%，文化类占6%，其他行业占1%;按功能类别分，行政类占1.38%，经营类占1.44%，公益类占97.18%。事业单位具有服务社会、专业性强、人员众多等显著特点，其中服务社会是事业单位的核心特征，说明了事业单位设立的初衷和目标。中央曾下发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，此份文件在大多数的事业单位得到了较好的贯彻和落实，但是也客观存在着一些人事制度改革的问题。究其原因，可归结为两个方面。在一方面，政府经济支持是事业单位的主要经济来源，并且经费数额、单位发展和职能履行三者之间的相互关联性不够全面，这在客观上导致了事业单位中一些工作人员的积极性不足，对于工作效率和经济收益的考量较为缺失。在另一方面，事业单位能够支配的经济也较为有效，以至于工作人员对于工作的态度还有待提高。除此之外，阻碍事业单位人事改革的原因还在于内部员工观念的滞后，固有的铁饭碗思维还比较明显，工作技能亦与市场需求存在较大差异，这导致事业单位人事改革中的转岗分流工作难以得到普遍认同和顺利推进。改革目前的事业单位人力资源管理工作中面临的最主要问题是用人和人才配置模式的不合理，人才的能力无法有效满足事业单位的现实需求。在一方面，一些事业单位，如医院、学校等，人才规划的随意性较大，招聘临时工已经成为常态，而且临时工的职业设置往往没有从专业技能和业绩水平方面考虑，通常多是通过领导的意志执行。在另一方面，近年来，我国事业单位的人力资源管理也在不断地改革，针对岗位和人才能力不匹配的情况展开了相应的调整，但是在调整过程中存在着较大的难度，单位的工作人员无法有效地将工作进行转换和交接。上述问题共同导致事业单位人事改革并能得到有效推进。

二、事业单位人事改革中劳动合同并轨难点的原因剖析

（一）事业单位岗位设置制度缺乏正确落实

调查发现，事业单位岗位管理制度的贯彻落实还有待进一步完善，具体而言体现在以下几个方面。第一，管理人员和专业技术人员“双肩挑”的冲突问题较为突出。国家对事业单位提出按岗位管理的政策对规范事业单位岗位设置起到了很好的作用，但在实际操作中存在大量“双肩挑”问题，干扰了岗位管理政策的落实，引发了新的不公平。所谓“双肩挑”最普遍的现象就是某些技术序列的专业人员同时又承担了管理工作，即既可属于专业技术岗又可属于管理岗。以教育系统为例，在高等教育和科研单位，很多专家学者都充斥在单位里的很多管理部门的领导岗位上，其弊端很大。第二，如某些单位因实际工作量的显著提升，导致聘用人员的数量也相应增加，以致于原本的岗位设置与实际用工情形不匹配的状况。此外，不同类型之间的事业单位，其内设机构的设置仍有较大完善的空间。上述状况不同程度的导致大部分事业单位非管理人员晋升渠道狭窄，对其工作积极性产生了不可忽视的负面影响。第三，主体岗位与其主要职能的匹配程度较差。这主要指的是部分事业单位，按其所承担的主要职能，应予以准确的认定。如根据国家、省、市政策规定，一些事业单位应由专业技术工作人员占多数，对此，一方面应从制度上确立专业技术员工的比例，另一方面应加强用人相关的监督机制，确保该类事业单位专业技术人员占比能达到七成以上。课题组在调查中发现，不在少数的事业单位虽然吸收了较多的专业技术人员，但由于内设机构的不合理、不科学，导致高级、终极、初级专业技术人员比例失衡。该现象亦导致高级专业技术职务人员比较集中，专业技术岗位人才相对欠缺，不利于该类服务于社会公益的事业单位实现设立初衷。

（二）聘任制在事业单位未起到预期效果

具体而言，可将聘任制未能在事业单位发挥预期效果的原因归结为两点：第一，事业单位中编制内外人员存在的较大待遇差距，体现了聘用制未得以正确落实。由于事业单位人员编制管理相较于人事制度改革延后，超编的现象在我省多个事业单位是客观存在的。超编人员与不在册聘用人员以及临时人员的存在，也說明了事业单位聘任制与企业合同制是具有一定的差异性。事业单位聘任制并非是全面聘用，这也导致了编制内外人员在各项待遇上具有较为明显的差异。在工资报酬方面，在同样的单位，在同样的工作岗位，因为上岗人员编制身份的不同，导致了同工不同酬的出现。在调查中课题组发现，有的事业单位同岗不同酬的差别达到了1倍以上，与工资有密切关联的福利待遇和社会保障也受到明显的影响。多数单位采取的办法是，以“就低不就高”的原则对待编外聘用人员，即通过多种办法尽量降低编外人员的养老、医疗等缴费数额。第二，岗位设置、岗位聘用受诸多因素的影响。在事业单位中推行聘用制的基本要求即是“以岗定人”，而非“因人设岗”。据此，岗位的设定必须根据事业单位的任务需要，任职条件亦应具体和明确。若是符合条件的人员暂时在本单位中没有人员，则应转向社会招聘。然而在实践过程中，部分单位基于“保持稳定”的需要，较多数岗位的任职条件似乎是量身定做，“因人设岗”的担忧是客观存在的，科学设岗的实现存在较多的现实阻碍。就现状而言，事业单位的人员编制经由财政部门和人事编制部门来制定，影响的因素相对较多，需要改革的环节也较多，因此需要关注影响改革的众多因素及诸因素之间的关联关系。事业单位要真正实现“按需设岗”均受上述因素制度，现实中存在一些单位近十年来未曾调整编制。再有，岗位聘用要求以岗位确定职称，但是职称制度存在的诸如“评聘合一”、“只评不聘”等问题导致岗位聘用和职称评定之间存在紧张关系。

三、事业单位人事改革中劳动合同问题的完善对策

（一）科学规划事业单位人才制度

就事业单位中存在的用工问题，我们建议，可以将其设置成一个较为长期的目标，一步一个脚印地加以解决。在事业单位中设置中长期的用工制度，一步一步地去完善事业单位的用人制度，促进事业单位的健康发展。首先，可以针对所在事业单位的具体情况，分析单位的发展方向，在原有的基础上，提供相应的人力资源管理资金，以事业单位的发展方向为主要核心，建立科学的人力资源评估组织，制定出一系列的中长期用工计划和人才配置计划;其次，从人事管理这一内容下手，对事业单位的工作人员，包括编制内的员工和临时工，制定科学的激励奖惩制度，学习市场优秀的人事管理经验，调动工作人员的工作积极性。事业单位领导的聘用方式都是单一的职务委任制，实行的是终身职务制，工作具有强烈的稳定性，在一定程度上降低了领导的工作积极性。针对这一情况，可以进行调整，在对领导的任命上，可以实行选举聘任、招聘聘任或者直接聘任等，以此来提高单位领导的危机感，提高领导的工作热情，促进事业单位工作效率的提高。

（二）扩大聘任制的适用范围

事业单位人员聘用制以劳动合同为基础，确定雇佣双方的权利和义务、雇佣的待遇和职责，形成较为有力的约束。不同类型的事业单位依据自己的行业性质和职能定位向社会招聘工作人员，聘用制的扩大适用不仅能优化事业单位工作人员结构，并且能保障人员有一定程度的流动性，激活工作人员的工作积极性。编制不足的问题，实质问题在于编制内外人员待遇的显著差异性，待遇的差异不仅体现在收入数额、可获利益，还体现于晋升机会。采用聘用制，转变固有的纳入编制的思维，促进人员与岗位的匹配程度。

编辑整理：法制博览杂志社编辑部 官方网站：www.fzblzz.com