甘肃省特色小镇土地利用法律问题研究

陈星宇 韩海 石雅馨 杨海霞 吴小娟

摘 要：特色小镇建设是推动中国经济转型升级的重大举措，也是新型城镇化的重要载体，更是中央提出的加快城镇化建设的重要举措。城镇化建设与土地利用问题息息相关，就目前而言甘肃省特色小镇土地利用存在诸多问题：土地属权不明确、土地利用结构不合理、集约节约程度不够。探讨特色小镇建设过程中与土地利用有关的法律问题，不仅能够解决有关问题，更加能够实现土地利用的合法化和有序化。

关键词：特色小镇;土地利用;法律问题

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）05-0082-02

作者简介：陈星宇，男，汉族，甘肃城关人，甘肃农业大学人文学院法律系，本科生;通讯作者：韩海，女，汉族，江苏南京人，甘肃农业大学人文学院法律系，讲师，从事农业法、经济法教学与研究，主要研究方向：经济法基础理论及农业法;第三作者：石雅馨，女，汉族，甘肃七里河人，甘肃农业大学人文学院法律系，本科生;第四作者：杨海霞，女，汉族，甘肃灵台人，甘肃农业大学人文学院法律系，本科生;第五作者：吴小娟，女，汉族，甘肃高台人，甘肃农业大学人文学院法律系，本科生。

特色小镇是一种依赖自然环境、人文环境、特色产业或其他优势因素，建设具有明确定位的综合性开发建设项目，是一个集旅游、生产生活、消费等功能于一体的新型城镇，兼具多种功能。但特色小镇在建设过程中的土地利用正是特色小镇建设中的核心问题之一，必须认真面对并加以解解决。

一、甘肃省特色小镇的基本概况

特色小镇的概念于2014年10月由浙江省首次提出，2016年7月21日，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作，2016年和2017年，住建部前后公布了第一批127个、第二批276个国家级特色小镇名单。甘肃省特色小镇共十八个，如下表：

从甘肃省的特色小镇来看，普遍存在着地不够用的现状，虽然有着国家政策倾斜，推动甘肃省特色三农小镇的发展，但许多小镇的土地不合理利用，导致土地浪费严重以及土地不合法承包等问题日益严重。尤其是开发性破坏较为严重，例如有些小镇为了发展旅游业，不顾规划，大肆修建农家乐，导致小镇土地利用机制不合理，土地破坏严重以及在经营中缺乏管理，破坏当地的生态环境，严重影响了小镇的发展。

二、甘肃省特色小镇土地利用现状分析

（一）甘肃省特色小镇的土地属权

特色城镇的建设必然涉及土地使用权。现以甘肃省青城古镇为例，进行一系列调查研究：大部分农家乐土地是宅基地和集体用地，对于宅基地的认知很明确。但是对于集体土地的认知比较混乱。有些经营者违规建造农家乐，没有通过合法程序租用集体用地。

（二）甘肃省特色小镇的土地规划管理

特色小镇在发展建设的过程中需要大量土地来支撑，导致新增土地需求量变大，保障难度加大。在需求方面，作为一种新事物，特色城镇的土地需求与过去不同;在政策供应方面，有很多土地政策，有很大的应用空间。但是，特色小镇仍然缺乏特殊政策，并不容易停靠供需。在特色小镇土地规划过程中，政府对于土地利用结构规划合理，管理科学，特色小镇里的建筑容积率较为密集，布局合理。但在具体的土地征收承包过程中，存在着土地浪费严重，没有进行科学的规划管理，导致特色小镇集约化程度不够，这对于特色小镇的发展来说，难度很大。

（三）甘肃省特色小镇的土地开发建设

在土地利用方面，小镇的土地不合理利用，政府对小镇的开发建设管控不足，浪费情况严重。不合法承包土地，导致特色小镇土地利用结构不尽合理、科学。在特色小镇的建设和运营中，“不了解”，“不会用”，“不敢用”，“懒得用”等问题往往存在不同程度的问题，特别是一些低级别的错误，降低依法保障小城镇土地开发的能力，甚至人为增加了违法用地。在特色小镇大肆修建农家乐，搞地产经营，严重破坏了特色小镇的生态发展，不能够完全体现出特色小镇的特色所在。

三、甘肃省特色小镇土地利用中存在的问题

（一）土地利用规划管控不足

特色小镇在规划管理时，普遍希望利用特色小镇的建设能够带来土地的增值收益。但是，在快速发展的过程中，特色小镇忽视了乡鎮土地利用总体规划的控制作用，成为特色小镇土地利用规模失控的重要原因之一。

（二）土地利用结构不合理

特色小镇的发展建设过程中，建筑密度和体积比低，公共设施土地和绿化土地比例小，建筑布局混乱，基础设施不完善，功能区划不明等问题是常见问题，导致土地利用结构不合理，效率低下，集聚效率降低，缺乏特色小镇自然与人文景观的特色。

（三）土地利用集约节约程度不够

特色小镇土地地价较低，承包商只需花较小的代价便能承包，过分的着眼于增量扩张，而忽视了特色小镇的集约化程度，土地浪费严重。

四、甘肃省特色小镇土地利用法律问题的对策

（一）明确土地属权

土地是宝贵的自然资源，也是生产建设中必不可少的。在我国，土地的最终所有权属于国家，集体或个人的具体所有者只是国有土地的法律意义上的所有者。在土地征用的过程中，土地所有权的调整主要包括土地所有权、使用权和其他附带的权利的调整，这是确认及变更登记的行为。在特色小镇建设过程中合理征收土地，依法给予村民一定的补偿，避免土地属权不明确问题。

（二）制定科学的特色小镇土地利用规划

建设特色小镇，重点在于“特”一字，我们需要能够突出其自身特点的精确定位，并明确其规划、建设、运营和投资主体。为有特色的城镇发展预留足够的空间是不够的。还要重点抓好产业，明确重点产业和辅助产业。这不仅是一个良好的建设问题，而且对后来的工业运作也很重要;也不是一个房地产开发项目，而是一个具有鲜明特色，工业发展，绿色生态，美丽宜居的小城镇综合体，需要细分为结构和组。应重视创造独特的特色，突出美好的生活环境和文化内涵。

（三）集约节约利用土地

这主要包括以下含义：一、集中节约土地，各类建设项目在建设用地过程中应科学规划管理;建设用地必须加大投入和产出力度，使项目收入远远高于原土地收益，提高土地利用集约度;二、有效利用土地，挖掘土地利用潜力，提高土地分配效率。禁止在土地规划以外的地区建立新的城市开发区和工业园区。城市占用的各类土地应根据当地情况量身定做，汲取各种优势，集中精力进行城市布局，如群体式，系列式等。

（四）依托“一带一路”

在“一带一路”的发展过程中，甘肃处于“一带一路”发展的黄金节点，有着重要的历史文化意义。甘肃省的特色小镇的发展要抓住这个时代机遇，打造独具特色的品牌文化，充分发挥“一带一路”的桥梁作用，将甘肃省特色小镇向外推广，引商引资，促进特色小镇的发展。

[ 参 考 文 献 ]

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[3]谢伟宏.多举措支持特色小镇建设[J].人民论坛，2018（05）.

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