浅谈基层检察机关省统管后的内部控制建设

牛津

摘 要：内部控制建设是基层检察机关在适应省统管环境下，对人财物的垂直管理所提出的更新更高的要求。笔者结合自己在基层检察机关日常财务工作中的实践与认识，从内部控制的基本原则与建设现状及问题着手，进而从加大宣传、合理配置、加强制度、拓宽渠道四个方面提出几点粗浅建议。

关键词：内部控制建设;检察机关;内部控制制度;科学配置

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0156-02

一、内部控制概述

（一）内部控制概念的提出

内部控制的概念最初是由美国提出的，他们在1936年颁布的《独立公共会计师对财务报表的审查》中首次定义了内部控制：“内部稽核与控制制度是指为保证公司现金和其他资产的安全，检查账簿记录的准确性而采取的各种措施和方法。[1]”。之后，美国审计程序委员会多次修改了这一定义，并最终在1973年美国审计程序公告55号中对内部控制制度进行了重新解释：“内部控制制度有两类：内部会计控制制度和内部管理控制制度。内部管理控制制度包括且不限于组织结构的计划，以及关于管理部门对事项核准的决策步骤上的程序与记录。会计控制制度包括组织机构的设计以及与财产保护和财务会计记录可靠性有直接关系的各种措施。[2]”

为进一步提高行政事业单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，标准化内部控制管理，我国财政部结合美国所提出的“内部环境、风险评估、控制活動、信息与沟通和内部控制”内控五要素理论，于2012年颁布并印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，为实现控制目标对于各行政事业单位，通过内部控制制度及措施对经济活动的风险进行防范和管控提出了履行尺度，正式开启了国内各行政事业单位内部控制建设的历程。

（二）内部控制建设基本原则

1.全面性原则

全面性原则要求各基层检察机关将内部控制理念贯穿于各类经济活动的事前决策、事中执行、事后监督的全过程。首先，在事前决策环节要发挥民主集中制，凡属“三重一大”问题必须经过集体讨论作出决定，尤其是管理层面的各项工作规划;其次，在事中执行环节也要发挥高效性，各部门要职责分工明确，人员配备合理，相互配合，层层递进;最后，在事后监督环节要发挥内审部门督察作用，对于经济活动的执行过程审计严格，有力监督。内部审计要求上至单位领导，下至内控参与者，都要参与其中，并发挥各自的作用。经济活动过程中实现内部控制的每一个环节都至关重要，缺一不可。

2.重要性原则

重要性原则要求各基层检察机关将内部控制着力于重要业务领域以及高风险经济活动。不仅要加强办案业务的监督，更需要加强经费、装备、资产等计划财务装备工作的管理，提高资金的保障效益和管理水平，避免出现不可挽回的损失，更好地促进检察事业的建设和发展。

3.制衡性原则

制衡性原则要求各基层检察机关将内部控制着重于各岗位人员间的相互制约，遵守定人定岗内部牵制原则。主要表现在部门职责的相互监督，岗位职责分明，执行专班专人管理制度，确保单位内部的各部门之间、各岗位之间、各人员之间都能实现相互制约、相互监督。

4.适应性原则

适应性原则要求各基层检察机关将内部控制制定在各单位实际情况的基础上。根据各单位规模现状、管理模式对本单位内部控制的范围、相关岗位的设置、风控小组的设立等制定相适应的内部控制制度，同时需要根据每阶段的发展进行对应的单位制度的调整，以促使内部控制建设发挥出最大的效益。

5.成本效益原则

成本效益原则要求各基层检察机关将内部控制执行于各项经济活动的实施成本与预期效益的权衡中。按照“先有预算后有支出”原则编制年度预算，在预算执行过程中制定明确的项目进度计划，同时以适当的成本实现最恰当的预期效益，保证支出的合理性及执行的及时性。

二、基层检察机关内部控制建设的现状及存在问题

（一）内部控制建设落实不到位

由于检察机关属于业务性职权机关，各基层检察机关中领导关注的焦点则更多集中于业务部门各类案件的办理成果等方面，对于预算编报、经费执行、事后监督等则认为应由司法行政事务管理局负责，对内部控制这一重要制度认识不够充分，也致使基层检察机关中存在很多内部控制建设落实不到位的现状。

（二）内部控制人员配置不到位

内部控制中制衡性原则尤为重要，但检察机关中业务岗位人手较多，综合岗位人员较少。且基层检察机关中一方面人员编制数有限，容易造成一人担任多岗的情况，也进一步影响内部控制制度中内部牵制原则的实施;另一方面人员素质参差不齐，内部控制建设中对于岗位人员缺少相关专业知识的系统化培训，对于内部控制的相关业务不够了解，也会阻碍内部控制建设的落实。

（三）内部控制活动执行不到位

基层检察机关在执行内部控制活动中也存在较多漏洞。一是资产管理不到位。在资产管理中由于经常出现业务部门间人员调配以及成立各办案组等情况，资产的使用人员经常发生变动，而基层检察机关的资产管理人员往往身兼数职，难以顾全院内所有资产的变动去向，致使固定资产在使用登记上出现变动断层，加大了固定资产管理的难度。二是预算编制不全面。在编制预算时往往需要对第二年所需各类经济活动做好预估，但是基层检察机关在实际执行中由于部分业务的突发往往提出临时性业务需求，使得预算在编制上不够全面，在执行中不够彻底。三是合同管理不规范。为预防和减少合同纠纷，防范合同风险，各单位需要建立健全合同管理制度，对于已签订的合同需要及时收集、立卷归档。但基层检察机关由于人员配置等原因，往往没有专职的合同管理人员，无法及时进行订前审批、订后整理的程序，存在一定的潜在风险。

（四）内部控制激励机制不充分

检察机关的主要职能是代表国家行使法律监督权。司法改革制改革后，逐步实行检察官员额制和人员分类管理，大批业务骨干回归办案一线，业务岗位人员不仅在职级晋升上有了更大空间，薪资待遇也得到了更充分的保障。相比之下，综合岗位人员由于缺乏有效的发展渠道和晋升途径，更容易在实际工作中分流至业务部门，也进一步加剧了内部控制岗位在配置人员上的紧张。

三、检察机关完善内部控制建设的措施

（一）加强宣传，提高内部控制重要性认识

防腐拒变、打造廉洁检察机关建设是一项长期而又艰巨的任务。党的十九大精神提出要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉。内部控制建设就是进一步扎实扎牢各单位内部不能腐不想腐的笼子，检察机关作为司法机关更需要做好表率工作。针对在实践中很多基层检察机关对内部控制制度认识不够充分、建设落实不到位的问题，需要对相关纲领性文件做好政策宣传工作，树立干警的内部控制意识，同时通过学习内控先进的检察院的制度成果，总结经验并廣泛推广。让内部控制的重要性全面释放出来，将权力实实在在地关在笼子里，同时促进资源的优化配置，最终实现内部控制推进现代化廉洁检察机关建立的目标。

（二）合理配置，科学设置内部控制岗位人员

内部控制涉及到单位在日常运行中的所有经济活动，包括预算编制、资金收支、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理等诸多事项，且每一个环节都需要内部控制的整体把控，因此人员的科学配置就显得尤为重要。各基层检察机关在实践中最大的问题就是人员编制不足，而大量的骨干人才趋于业务岗位，综合岗位人员更显匮乏。这就需要在内部控制建设中充分考虑岗位与人员之间的关系，科学配置内部控制人员，不仅在关键岗位要避免一人多岗的情况，还需要建立健全人员轮岗制度，同时也要加强业务培训和职业道德等方面的学习教育工作，保障内部控制的有效实施。

（三）立足实际，加强单位内部控制执行

确保内部控制活动执行到位，需要健全定期风险评估机制，确定内部控制的实施部门和监督部门，制定工作流程手册，也需要明确相关部门及岗位的职责与权限，根据各基层检察机关在执行时所遇到的困难，制定符合本单位实际情况的内部监督的程序与要求。

1.调整资产管理职责

在资产管理过程中要加强每一个干警对于资产使用与管理的意识。不仅要按照相关规定制定各单位资产管理制度，更要将制度深入人心，将责任明确到个人，确保每一个资产在登记时均有详细的编码、品牌、型号、使用人等信息，在资产调转时能及时实现使用人的更替，便于资产管理人员定期对资产进行盘点，真正做好固定资产账实相符工作。

2.加强预算管理科学性

预算管理是内部控制中至为重要的事项之一。在预算编制时要加强预算的全面性，这就需要各部门提升预算管理意识，重视预算编制，对于第二年的经济活动和资产购买提前进行合理规划;在预算执行时则严格按照预算计划执行，杜绝随意性的支出，保证预算的一致性，也便于将实际完成情况与预算目标进行对照和分析，提出优化建议，促进资源的进一步优化配置。

3.理顺合同管理职责

规范合同管理可较好地规避合同风险。这就需要设立合同管理小组，确定合同签订审核、合同履行监督、合同纠纷处理等方面相关人员的责任，明确合同管理和归口管理职责，建立健全各单位的合同管理制度。

（四）拓宽渠道，畅通人员激励机制

在推进员额制改革的同时，不仅需要保障员额制检察官的各项待遇，也需要畅通综合岗人员的晋升渠道。在单位日常的各项运转中，不仅只有业务干警为办理各类案件不辞辛苦，也有行政干警为维护院内发展辛勤忙碌，工作付出一样不可忽略。因此，搭建好内部控制平台，制定好相符的内部控制制度，确定各类人员的绩效考核办法，畅通各类人员的晋升通道，同时科学合理协调岗位与人员，形成合理的人力资源配置，促进基层检察机关的内部控制迈向新台阶。

[ 参 考 文 献 ]

[1]美国注册会计师协会.独立公共会计师对财务报表的审查[Z].1936.

[2]美国注册会计师协会.审计准则公告第55号[Z].1973.

编辑整理：法制博览杂志社编辑部 官方网站：www.fzblzz.com