行政公益诉讼实践中的问题及建议

王钢猛

摘 要：行政公益诉讼拓展了在行政诉讼法领域下对行政机关违法行为司法监督的空间，形成一种倒逼机制，促使行政机关增强依法行政意识，维护国家利益和社会公共利益、公民合法权益。但是，我们也应理性地认识到行政公益诉讼在实践中碰到的问题。如诉前调查取证、诉中举证责任、诉后检察监督，笔者通过上述问题的分析，以期望行政公益诉讼道路越走越顺。

关键词：行政公益诉讼;调查取证;举证责任;检察监督

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0170-01

行政公益诉讼拓展了在行政诉讼法领域下对行政机关违法行为司法监督的空间，实现了以司法权监督行政权，迫使行政权走上规范化、法治化地道路。但我们也认识到行政公益诉讼面临着诸多问题。

一、诉前调查取证问题

检察机关提起行政公益诉讼应提交被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料。因此，检察机关收集的证据能否证明待证事实，就是办理行政公益诉讼案件的核心问题，然而检察机关却在诉前调查碰到难题。主要由以下原因：

（一）法律规范缺乏强制力。《人民检察提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《最高检实施办法》）规定了人民检察院可以采取的调查方式以及不得采取的强制性措施。但并未规定救济性保障措施，明显缺乏强制力。实践中，检察机关在调查取证过程遭遇尴尬，甚至会碰到暴力妨碍取证突发事件。

（二）人力、财力配备不足。检察机关民行部门，除了开展传统的诉讼监督工作外，还要办理公益诉讼案件，人员配置明显薄弱。另外，公益诉讼大多案件需要依赖外部技术进行鉴定、评估，而这些都需要大量财力投入。

故笔者建议从以下两点完善：1、建议在相关法律条文中加入对妨碍检察机关开展调查取证工作应承担的法律责任的刚性条文。2、保障人财资源供给。行政公益诉讼正是大施拳脚的时候，建议对民行部门人力、财力给与支持。另外，建议最高人民检察院建立在检察系统建立全国互通的生态环境、国有资产保护和资源保护等领域鉴定、评估专家人才库，统一鉴定、评估、审计的费用，并保障经费支出。全国各地、各级检察机关以高效、便捷为原则可以跨区域、跨级别委托鉴定，平衡全国专家资源，节约鉴定时间、经费。

二、诉中举证责任问题

翻阅现有的有关行政公益讼诉的相关法律、法规，只有最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十五条列举了检察机关承担举证责任的事项，即检察机关应当对原、被告适格、案件属于行政公益诉讼受案范围等证明起诉符合法定条件的程序性事项、国家利益和社会公共利益受到侵害的事实以及检察机关已经履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实承担举证责任。但对于行政机关的行政行为应由哪方举证并未规定，影响了检察机关和行政机关举证责任的分配，应引起重视。

行政公益诉讼具有中国特色的一种诉讼制度，系行政诉讼的一个特殊类型，行政公益诉讼中有行政机关不作为和行政机关违法行使职权而造成国家利益、社会公共利益受到侵害的两种情况。因此，笔者认为可以参考《行政诉讼法》在作为和不作为两种行政公益诉讼案件中，对举证责任的分配也进行区别对待。

在作为行政公益诉讼中，根据行政执法、处罚等法律的依法行政原则，行政机关应当提供作出具体行政行为所依据的相关法律或规范性文件。此时适用“举证责任倒置”较合理，即由行政机关承担主要举证责任，以证明行政机关并未违法行使职权。在不作为行政公益诉讼中，行政机关不可能主动证明其未履行法定职责以及对国家利益和社会公共利益造成了侵害，否则就违反了“不得自证其罪”的证据规则。此时由检察机关承担举证责任较合理。检察机关应就行政公益讼诉案件承担举证责任。如此明确举证责任后，检察机关才能在诉前调查取证阶段主动调查和收集有用的证据，形成环环相扣的证据链，充分地证明待证事实，减少司法资源浪费。

三、诉后检察监督问题

对于进入审判程序的行政公益诉讼，检察机关该如何启动对未生效裁判的检察法律监督程序问题亟需引起重视，并加以解决。笔者认为检察机关应以提起抗诉的方式较合适。原因有二：一是检察机关提起行政公益诉讼目的是为了维护国家利益、社会公共利益，类似于检察机关公诉部門的职能，且与公诉相对应的是提出抗诉职能。二是检察机关提起行政公益诉讼是以司法权来监督行政权，以抗诉完成检察监督更有利于强化其司法监督的效果。对已经生效的裁判，目前的司法解释已经将检察机关的抗诉权合法化，其目的是确保判决或裁定的准确性。因此行政公益诉讼部门肩负双重职责的，一方面要监督行政执法——监督行政机关的违法行使职权或未履行法定职责，另一方面要监督司法审判——监督人民法院的判决或裁判。另外，笔者建议在检察机关内部采取一定措施，避免将行政公益诉讼案件的胜诉率、抗诉、改判等作为考核标准，以免有关人员盲目追求考核分数而违背行政公益诉讼的初衷。

[ 参 考 文 献 ]

[1]詹有平.检察机关作为公益诉讼主体的探索[J].陕西学前师范学院学报，2017，33（12）：140-143.

[2]徐航航.论检察机关提起行政公益诉讼的思路与趋向[J].政法学刊，2017，34（06）：107-112.

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