浅谈我国行政公益诉讼

贾诗航

摘 要：公益诉讼一词在我国最早出现于民事公益訴讼中。而行政公益诉讼，在我国最早出现于2015年，意在表达国家积极参与诉讼，以求实现司法权与行政权之间的功能秩序。行政公益诉讼在试点地区的问题和优势逐渐显现出来，我国行政公益诉讼要走的路还有很远，从提起诉讼的检察机关的职能入手，不难发现作为诉讼一方的监察机关是发挥监察职能还是作为代表诉讼的一方，定位以及法律规范仍需加强。

关键词：行政;公益诉讼;检察机关;公益

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0177-02

一、我国行政公益诉讼试点工作的情况分析

自2014年10月党的十八届四中全会审议并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，到2015年的《试点方案》再到制度的正式实施。在这两年里，关于检察机关提起的公益诉讼的试点情况可以说是悲喜交加。一方面由检察机关提起的行政公益诉讼，作为一种新型制度试点，加强了作为公权力的行政部门所实施行为的公平公正，弥补了司法救济公共利益的不足和欠缺;另一方面作为我国近两年新制度的适应仍需完善，制度构建的形成是一个过程，在理论与实践的问题探讨中稳步向前，努力解决现实生活中的问题是重中之重。

根据2015年《授权决定》和《试点方案》的规定，以北京为首的13个地区就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起的公益诉讼试点的活动。最高人民检察院几次召开新闻发布会，公布典型案例，通报相关情况，最近的一次发布检察机关办理公益诉讼案件的相关数据如下：截止2017年11月，全国检察机关共在履行职责中发现公益案件线索23329件;其中受理公益诉讼诉诉前程序案件14109件;而在这中间只有不到百分之十向法院提起了公益诉讼。在起诉的案件中，从诉讼类型看，行政公益诉讼占86%;民事公益诉讼占8.4%;刑事附带民事公益诉讼占5.3%。行政公益附带民事公益诉讼占0.1%;在起诉案件中，从案件领域分析，生态环境和资源保护领域占69.3%;国有资产保护领域占18.9%;国有土地使用权出让领域占9.3%;食品药品安全领域占2.3%;自检察机关提起公益诉讼以来对保护生态环境、保障和改善民生、挽回经济损失起到很大作用。

二、检察机关参与行政公益诉讼仍存在的问题——检察机关与其他机关整体不协调

对于新的制度规划，各个机构之间对制度改革认识不一致，例如检察院在诉讼中的固有地位会影响到——检察院与法院的统一性缺陷，基于认识程度的不同，二者均以各自部门为中心进行各自为阵营的碎片化改革，这虽然是历史的顽疾，但是行政公益诉讼的立法目的是为了环境等公共利益，应当有所调节。这次改革以检察机关为先锋，但从马克思辩证唯物主义的角度出发，万事都是发展的、普遍联系的，因此，单从检察机关入手必然是失败的，应多加联系其他机关。由最高人民法院以及最高人民检察院分别下发的，专属业务且专业性较强的文件各有各的特色，单独下发亦无不可，但如果能够统一制定方案共同推动改革，以联合发文的形式，维护稳定性和权威性，是防止权力滥用的妙计。17年5月中央全面深化改革领导小组可以说是总体上的进行制度规划，但7月实行的制度是由检察院提出的。

2015年的试点中提到“建立与人民法院的配合协调机制”此话从侧面展现了一种原有的不良机制。在行政公益诉讼中，检察机关作为代表以公诉人的身份提起诉讼，在行使诉讼权益时，这与普通民事赔偿中的当事人要有相同的权利和义务，做到公益诉讼是公益诉讼，审判是审判，不能依其“威严”有碍审判的进行。然而，实践中不仅仅在行政公益诉讼中，甚至刑事审判中也经常会见到检察机关干扰审判的情形。厘清检察机关的角色是避免类似案件重蹈覆辙的关键，在进行行政公益诉讼时，要摆正好自己的位置，把监督机关的职责放在心里，作为隐性的备用，而不是行动在外。从案件的起诉之前到案件的执行过程中都要精准定位，不可越雷池半步。正如行政机关的对外非行政行为一样，例如，政府机关购买文教用品，与他人发生纠纷，起诉到法院应当适用民事诉讼的相关规定而不是行政诉讼，对于诉讼性质的认定，不能依据当事人双方身份判定，而应当根据诉讼关系。为更好地实现行政诉讼的目的，区别定位行政机关身份是关键。

三、美国检察机关参与行政公益诉讼的情况

分析发达国家的相关法律规定是完善我国行政公益诉讼的催化剂，而美国是首当其冲的一位，作为公民权利发达的美国，组织（包括社团组织、公益组织）都可以提起行政公益诉讼，美国环境公益诉讼更是可以由公民自己提起[1]。作为借鉴，随着我国人民日益增长的美好生活需要的增加，随着经济发展物质条件的变化，更多专业性法律纠纷逐渐显现，而低智商犯罪的比率逐年下降。将检察机关的丰富的法律实践经验和法律知识与其他组织的技术水平与专业性相结合，更有利于促进资源整合，避免重复诉讼，节约诉讼成本。例如在环境污染案件中，一些企业单独排放污染物并不超标，然而将多种本不超标的物质共同排放，化学物之间的反应产生的新物质严重危害环境卫生，这时对污染物的种类和性质的判断上，环保组织优于检察机关，即便环保组织尚不能直接参与诉讼，通过与检察机关密切配合提供帮助，同样有助于公益诉讼案件的解决，至少能增加诉讼中的民主成分。[2]

四、提起行政公益诉讼程序的完善

诉讼程序的完善是更好更快地消除对公共利益损害的有效手段，能够尽可能快速的解决侵害公共利益的问题，完善的诉前程序有助于增加检察机关涉及新领域相关事件时更有信心和动力的解决，进而提升检察机关的公信力，提高解决公益诉讼的能力和当事人双方的信任。

15年的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》从总的大方向来说，详细规定了关于诉讼的相关问题，提到本试点方案没有规定的问题适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。方案中第三条提到，提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。这一点类似于行政诉讼中的相关规定。第四条提到，检察机关提起行政公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。这一点与民事诉讼法规定的起诉条件相一致。虽然，检察机关提起行政公益诉讼没有一套完整而独立的诉讼体系，但我国民事诉讼、刑事诉讼先于行政诉讼的制定，行政诉讼制定之初也同样有适用其他法律的规定，完善是一步步进行的。

17年的《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》进一步推进了检察机关提起行政公公益诉讼的工作，在中期报告中，代表也建议加强诉前程序的完善工作，尤其对于检察机关的诉讼职能的规范问题，有待在未来的法律规定中进一步完善。

[ 参 考 文 献 ]

[1]侯佳儒.环境公益诉讼的美国蓝本与中国借鉴[J].交大法学，2015（4）.

[2]刘瑜.民主的细节[Z].上海三联书店，2009：171.

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