建立健全行政权力制约机制的必要性

摘 要：行政权力的特性使其容易成为公民权利的最大侵害者，必须充分认识对行政权力进行制约的必要性。建立健全行政权力制约机制是权力主体与权力行使主体相对分离的必然结果，是遏制行政自由裁量权异化现象的重要手段，是减少行政权力负效用的客观需要。

关键词：行政权力;制约;必要性

中图分类号：D630.9文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0189-02

作者简介：林艺立（1981-），男，汉族，福建厦门人，硕士，厦门城市职业学院，助理研究员，研究方向：教育管理、行政管理。

行政权力是指国家行政机关为贯彻执行国家意志，依靠特定强制性手段管理国家和社会的一种能力。在当今社会，它是以国家政权为背景的一种政治权力，行政权力制约已成为现代民主政治的核心问题之一。

行政权力具有以下特征：

公益性：行政权力是一种公权力，其存在和行使是为了实现公共利益;强制性：行政权力行使是以国家强制力为后盾的，对其推行的政策法规和产生的命令决定，行政客体必须接受和服从，否则有可能导致强制执行甚或惩治;优益性：行政机关在行使行政权力时享有国家以法律法规等方式赋予的在职务、物质等方面的行政优先权和受益权;单方意志性：行政主体作为国家利益和公共利益的代表，在行使行政权力的过程中一般只体现自己单方面意志，不必征得相对方的同意;行使范围广泛性：现代行政权力具有行使范围上的广泛性，几乎涵盖了社会生活的各个领域。

基于上述特性，作为远超个体力量的行政权力，可以依靠国家力量的威慑力强制行政客体履行义务，因而能够成为保护公民权利的有力盾牌。但是，由于权力的腐蚀性和扩张性，当保障权利的权力异化为侵害权利的权力时，这些特性也会使行政权力成为公民权利的最大侵害者。哈耶克认为，“政府运用强制性权力对我们生活的干涉，如果是不可预见的和不可避免的，就会导致最大的妨碍和侵害。”事实上，个人在面对行政权力侵害时，常常是求助无门，不仅自保无力，也难以找到更有力的其他公共权力来抗衡行政权力，诉诸社会正义和人类理性也只能是苍白无力的纸上谈兵。因此，建立健全行政权力制约机制，以防止其侵害公民权利，成为当今权力制约问题中的重中之重。

一、建立健全行政权力制约机制是权力拥有主体和权力行使主体相对分离的必然产物

我国《宪法》在第一章就明确规定：中华人民共和国是“人民民主专政的社会主义国家”，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这表明，人民是我国的权力拥有主体。但是，人民对国家进行直接管理只是一种不可能实现的理想状态，现实中，人民只能委托国家机关及其工作人员去具体行使国家权力。这就客观上形成了权力拥有主体和权力行使主体相对分离的状况，也就可能出现权力行使主体意志与权力拥有主体意志不一致甚至违背权力拥有主体意志的情况。为防止这种情况发生、保证权力行使主体与权力拥有主体两者意志相统一的最有效手段就是建立健全行政权力制约机制。

二、建立健全行政权力制约机制是遏制行政自由裁量权异化的重要措施

任何国家权力都不是自然产生的，均来源于人民主权，行政权力也不例外。在宪政国家，人民通过人民代表制定的宪法，将对国家进行全面管理的权力授予行政机关。可是这种授权是原则性的抽象规定，并没有从量上明确行政机关拥有的行政权到底多大量，因此，就需要行政法的进一步分解使其具有现实操作性，这就使行政主体合法地拥有了制定行政法规的权力。而另一方面，在具体行政事务中，行政法规具有的稳定性、抽象性与现代社会事务具有的发展性、流动性之间经常表现出冲突，解决这一问题的最好方式就是模糊行政规则，并赋予行政主体在具体执行行政公务时的行政自由裁量权，以便其面对情景式社会事务时有足够权力作出最符合行政公益目的的选择和决定。但是，这也为行政自由裁量权异化提供了更大的可能性。因此，有必要对这种自由裁量权进行有效控制和约束。

三、建立健全行政权力制约机制是减少行政权力负效用的客观需要

行政权力负效用是指行政权力行使主体在行使权力的过程中违背行政权力拥有主体预先设定的目标、社会公共价值以及行政根本目的而产生的恶的现象和作用。其集中表現为：

第一，职权转变为私人特权。由于权力行使者具有“经济人”的内在特性，一旦行政权力处于一种没有约束或缺少约束的运行状态下，其必然会借助权力以追求个人利益的最大化。权力能为私人带来利益，也就容易引发“权力争夺”和“权力崇拜”，使得人们将权力的来源和承担的使命弃之不顾，在权力体系中只顾争权夺利，竭尽全力扩大自己的权力以攫取更多的私人利益。这必然使行政权力的运作产生扭曲和畸变发展，使作为公共权力的职权转变为一种私人特权，进而产生权力腐败等异化问题。

第二，行政权力的扩张与滥用。行政权力的扩张体现为对其他国家权力的排挤，出现越位施权、关系用权、感情决策等权力越界现象。我国在客观上还存在着行政权力私性扩张与满足社会公共利益两者相冲突的现象，在缺乏有效规范监督的状况下，权力的运行不可避免会出现“行政专横”，行政权力行使者会无限扩张自己的权力，好为谋取私利提供更大方便。这会造

成社会公共利益和公共资源分配不公，严重破坏政府的公信力和权威地位。如果国家没有建立健全相应的权力制约机制以严控权力的私性扩张与滥用，那么，权力专控、腐败、行业垄断、权力不流通、地方保护主义等不正之风就会越演越烈。

第三，行政权力流失。权力流失是指公共权力因权力配置运用不当或者被合法权力主体以外的组织和成员占有使用等原因而弱化、损耗、灭失等现象。行政权力流失虽然并不必然会导致腐败，但肯定会造成权力的失控，进而引发行政成本过高、权力资源浪费等问题。在现实社会中，行政权力流失具体表现为，一是权力人格化，即权力因严重依附个人而降低了客观性，过度受个人影响和控制，甚或会外溢到个人的社会关系成员。二是权力社会化，比如因权力界限不清等问题，部分行政权力被不同行政机关重叠行使或被企业、事业及其他社会组织所行使。三是权力部门化，即由于行政层级结构设置不合理，权力配置失衡，权力为某些部门所有。行政权力的流失会引发整个行政体系的无序，个人、地区、行业、部门都会对行政权力进行争抢，导致行政成本增加、行政实效降低、权力边界延展扩大。

党的十九大报告明确提出，要“建设法治政府推进依法行政，严格规范公正文明执法”。当前我国正处于政治经济改革和跨越式发展的重要转轨期，政治经济形势具有多变性、快变性、复杂性等特点，客观上为行政权力负效用的产生提供了土壤，行政权力负效可能会越来越严重。因此，更亟需对行政权力加以规范，建立健全行政权力制约机制，以“建设法治政府，推进依法行政”。

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