浅论检察机关行政公益诉讼

李青青

摘 要：《行政诉讼法》第25条作出修改，规定检察机关提起行政公益诉讼，但是在法律的具体适用过程中，简短的一款内容规定并不能提供明确的指导，实际操作仍然困难重重[1]。本文将对《行政诉讼法》第25条第4款的内容进行详细的阐述，其次对人民检察院的争议点作出说明。

关键词：行政公益诉讼;《行政诉讼法》第25条第4款;检察机关

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0259-01

一、对于《行政诉讼法》第25条第4款的理解

（一）关于“在履行职责中”

《人民检察院提起公益诉讼的试点工作实施办法》规定人民检察院履行职责包括职务犯罪侦查、批准或决定逮捕、审查起诉等职责，该实施办法之所以这样规定是担心地方检察机关四处撒网，主动出击，从而干扰行政机关的正常行政管理和执法活动。当前由于检察机关的反贪污反渎职职能转为监察委员会的职能之后，应该鼓励检察机关积极提起公益诉讼，因此对“在履行职责中”应作出更为宽泛的界定，不仅包括最高人民检察院制定的实施办法中所规定的内容，还应该包括人大、政协、党委、政府等机关移送的案件线索和公民、法人、其他组织控告申诉中提供的线索。

（二）关于案件范围

试点改革期，《人民检察院提起公益诉讼的试点工作实施办法》第28条并未列举食品安全，只规定在生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权等领域，满足一定条件时，检察机关可以提起行政公益诉讼。但是，笔者认为修改后的《行政诉讼法》仍然明确将食品安全列入到行政公益诉讼的受案范围有正当理由。食品安全领域关乎民生，影响重大，且存在公民、法人或其他组织无法起诉的情况，如行政机关怠于查处虚假广告等违法行为，此时影响重大，而消费者却又起诉不能，负有监管职责的行政机关不作为、乱作为造成许多大型食品安全事故等，而允许检察机关就食品安全领域提起行政公益诉讼可以起到有效的督促和监督作用。

（三）关于诉前程序

此诉前程序是指检察机关在提起行政公益诉讼之前向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，原只起辅助作用，但现却成为与提起诉讼并重的纠纷解决机制[2]。

1.行政机关履行职责的判定。行政机关履行职责实际上是一种过程性行为，因此要判断是否已经履行相应的职责总是具有一定的复杂性，要建立一个具体的、量化的判断标准，我认为还是有困难的，但是可以从国家和社会公共利益是否仍然处于受侵害状态或处于受到侵害的潜在威胁状态加以判断。

2.是否设计回复期限。设计合理的回复期限不仅有利于避免案件久拖不决，而且可以避免救济过度，影响法律秩序。应考虑以下：（1）第4款列举的四类案件往往都是致害因素复杂，鉴定周期长，不同行政行为内容和要求差异大，所需要的时间也存在差异;（2）行政机关在收到检察建议之后往往需要对行政行为的合法性以及合理性进行全面审查，所耗费的时间长。在设计回复期限的时长以及是否可以申请延长等具体规定方面还是应仔细考量。

二、围绕检察机关产生的一系列争议

（一）检察机关的身份地位

关于检察机关在提起行政公益诉讼中的地位，存在着激烈的争论。一种观点认为其与公民、法人和其他组织并无不同，公民、法人和其他组织被称为私益原告，检察机关被称为公益原告。另一种观点认为检察机关类似于刑事诉讼中的公诉人，被称为行政公诉人。在此，我同意称检察机关为公益原告，理由如下：1.公诉人与公益原告之间并无本质上的冲突，它们都是为维护国家公共利益而提起诉讼，但若称其为行政公诉人，可能导致其陷入刑事诉讼法中关于检察机关到底属于具有特殊地位的国家机关还是等同于原告一方，居于当事人地位之争。2.检察机关在提起行政公益诉讼时被称为公益原告，既可以彰显其为维护国家利益和社会公共利益，履行监督职责的特殊性，又可为其确定具体的操作程序。

（二）检察机关的举证责任

当检察机关提起行政公益诉讼时，检察机关和行政机关同为国家机关，不存在举证能力的差异，因此，《行政诉讼法》第40条规定的人民法院依职权收集证据对于行政公益诉讼则不适用，人民法院不应当收集证据支持任何一方。

检察机关作为国家机关虽不至于处于弱势地位，但也并不能像相对人一样了解行政机关作出一项行政行为的全部情况，因此仍然应该由行政机关承担举证责任，但检察机关应承担以下两种情况举证责任：1行政机关违法行使职权时，检察机关履行了诉前程序，提出了检察建议，国家利益或者社会公共利益仍受到侵害或仍具有受到侵害的威胁。2行政机关不作为时，检察机关另外还需证明行政机关具有相应的作为义务却没有履行相关的义务的责任。

（三）检察机关在提起行政公益诉讼的程序问题

1.检察官代表檢察机关出庭是否需要授权委托书的问题。笔者认为不需要，类比于行政机关工作人员受行政机关的委派参加行政诉讼活动，检察官出庭同样只是履行职务行为，并不需要委托书。

2.是否可以使用传票传唤检察机关出庭的问题。因为笔者赞同在行政公益诉讼中，检察机关是以公益原告的身份出席诉讼活动，所以便可以使用传票告知检察机关出庭，如果未按时出庭，则按撤诉处理。

3.对于一审判决不服，检察机关应当上诉还是抗诉的问题。我认为应当上诉，因为笔者赞成检察机关以原告身份而非公诉人的身份出席诉讼活动，所以对于一审判决结果不服，笔者认为应该提起上诉。

[ 参 考 文 献 ]

[1]范晓丽.环境行政公益诉讼制度的建设与思考[J].法制与社会，2018（28）：42-43.

[2]沈开举，邢昕.检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究[J].行政法学研究，2017（05）：39-51.

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