征收拆迁重在营造协议拆迁氛围

任志强

摘 要：征收拆迁可谓基层政府工作的第一难事，协议拆迁为上策，所以，要营造协议拆迁氛围，比较有效的方法有：邀请专家讲课，持续关注或刷新媒体，加大宣传和思想工作力度，征收补偿方案引导被征收人签订拆迁协议，向被征收人传达政府拥有多种强制措施的信息，严厉打击一般违法行为，有针对性地起草告知书，等等。

关键词：征收拆迁;协议拆迁;营造氛围

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0134-03

征收拆迁可谓基层政府工作的第一难事，因为它易引起暴力冲突和信访事件。避免引起暴力冲突和信访事件的最好办法是协议拆迁，也就是说让被征收人自愿与政府签订拆迁协议，将房屋腾空后交给政府拆迁。如何才能实现协议拆迁呢？根据笔者带领的团队在全国各地指导政府征收拆迁项目的经验，我们认为，营造协议拆迁的氛围非常重要，一旦政府营造成协议拆迁的氛围，就会形成争前恐后签订协议的局面，观望犹豫者不再彷徨，打算当钉子户者也不再坚持，钉子户数量将减少到最低。营造协议拆迁氛围的具体措施主要有以下八项：

一、邀请专家讲课

专家讲课，益处有四：一是统一县（市、区）领导班子的思想，形成合力;二是培训征收拆迁工作人员，提高其工作能力;三是给被征收人传递一个信号：“这次征收拆迁与以前不一样了，有专家指导依法进行了。”四是开始营造协议拆迁的氛围。我们在指导各地政府征收拆迁项目中深刻体会到，领导主持动员的专家讲课，对营造协议拆迁的氛围至关重要，它犹如士兵冲锋前的军号，歌手演唱前的前奏，运动员比赛前的热身，没有它，下一步的行动就会显得唐突，可能出现步调不一致的情况，甚至出现“高分贝杂音”干扰征收拆迁工作的顺利进行。因此，凡是我们指导的征收拆迁项目，都要求举行报告会，等于打响了征收拆迁的第一枪。

二、媒体必须不间断地持续关注或刷新

电视、报纸、網络、广播等媒体对引导群众的思想和行动非常重要。县级政府在推进大型征收拆迁项目过程中，应充分发挥新闻媒体的舆论引导作用。新闻媒体，尤其是电视新闻，如果能够持续关注一个征收拆迁项目的进程，未签订协议的被征收人很可能也持续关注该新闻，这些新闻信息就会对这些人产生潜移默化的影响，就有可能扭转这些人的思想观念。所以，对于大型征收拆迁项目，最好是天天有新闻，日日有报道，有的新闻需要持续报道一周时间，如专家访谈、征收方案公告等;有的新闻需要跟踪报道，如签订协议的进度、现场拆迁的进度等;还要不断报道正面信息，如对签订协议的人进行采访。总之，要制造积极踊跃签订协议的舆论氛围，让观望犹豫的人坐不住，让想当钉子户的人思想产生动摇。

在发挥新闻媒体作用方面，做得最成功的就是山东省费县了，他们的有线电视天天有该征收拆迁项目的新闻，在他们签订协议的第一天，就有几百人连夜排队要求签订拆迁协议。该动人场面经媒体报道后，接着几天，许多犹豫观望的人也加入了排队签订协议的长蛇阵中。

三、谈判人员加大宣传和思想工作力度

谈判人员在征收拆迁工作启动之日，就应当将标语张贴或悬挂起来，我们推荐的常见标语有“坚决依法推进征收拆迁工作！”，“依法推进旧城改造，改善居民生活环境”，“漫天要价必将吃亏，协议拆迁肯定受益！”，“吃透精神早搬迁，等到强拆后悔晚！”，“奖励搬迁有期限，错过期限后悔晚”，“落实城乡规划法，坚决打击突击抢建行为”，等等。通过简短有力的字句，吸引被征收人的注意力，激发群众的情感，促使其在收益与吃亏之间尽快做出抉择，为协议拆迁制造氛围。

谈判人员对承包的被征收人入户做思想工作，是最有力的宣传。乡镇（街道办）和社区的工作人员由于长期与群众打交道，积累了丰富的工作经验，因此，对于征收拆迁项目，我们通常推荐县级政府委托乡镇（街道办）具体实施征收拆迁工作。我们也对谈判人员进行培训，例如，在吉林省某市，我们指导谈判人员掌握这些工作方法：熟练掌握补偿方案;耐心细致不急躁;尽力做思想工作;消除被征收人等、靠、看的想法;如果与被征收人话不投机，可以和他人交换工作对象;每天收集签订协议的户数，不断传达给拒签人;及时传递积极信息;给被征收人讲清当钉子户必然吃亏的原因;坚持原则不动摇等。每一工作方法还有具体操作办法，例如，耐心细致不急躁的工作方法包括开始工作前不要先急着做工作，要先作调查研究，先与群众打好感情基础;不让进门就多次登门拜访;早上碰、中午蹭、晚上等;要笑脸面对冷嘲热讽;对自己负责的被征收户建立一份详尽的一户一档资料。

四、征收方案应引导被征收人签订拆迁协议

征收方案是征收拆迁工作中最重要的文书。既然我们倡导协议拆迁，就应该将征收方案设计成引导被征收人更愿意签订协议拆迁的文件。比如，规定签订拆迁协议的多种奖励措施。由于征收拆迁工作分为两个阶段，第一个阶段是协议拆迁，第二个阶段是强制征收，因此，在协议拆迁阶段应设计多种奖励，在强制征收阶段，取消各种奖励，通过利益诱导机制引导被征收人签订拆迁协议。具体奖励措施有签约奖、分组奖、先签先选安置房、违法建筑给予适当补偿等。例如，笔者在河南省某县征收补偿安置方案中设置了这样的签约奖：在第一阶段签订协议、交钥匙、腾空房屋的，每户给予3万元奖励;在第二阶段签订协议、交钥匙、腾空房屋的，每户给予2万元奖励;在第三阶段签订协议、交钥匙、腾空房屋的，每户给予1万元奖励;在本方案规定的期限内未签订协议的，没有奖励。分组奖是为了激励被征收人团结协作、互相帮助完成征收拆迁工作，按照就近、关联的原则，将被征收人分为若干组，每组全部完成搬迁交验房屋的，每户再奖励一定数额的奖金。先签先选安置房是将选择房子的权利与签订协议的顺序联系起来的规则，以造成“先签协议有甜头，后签协议吃苦头”的压力态势。违法建筑给予适当补偿的规则规定：“超出安置房面积以外部分的证件不齐全或者无证件的，不进行安置，一揽子签订协议的，按照80-480元/平方米进行货币补偿，划分六个等级，具体由认定组进行确认;没有一揽子签订协议而作出补偿决定的，不予补偿。”[1]这样规定，既消化了存量违法建筑，又激励了被征收人尽早签订拆迁协议。实践证明，通过以上奖励措施，会给未签订协议的被征收人不小的心理压力，让其经历忐忑的内心挣扎，多数人会选择签订拆迁协议。

五、向被征收人传达政府拥有多种强制措施的信息

在征收方案中应明确这样的观点，为确保安置楼房按计划开工建设，对逾期不签订拆迁协议的，根据不同情况分别或者同时采取下列方法处理：

（一）针对违法建筑，由城乡规划主管部门依据《城乡规划法》，作出责令限期拆除决定，依法强制拆除。

（二）被征收人在签约期限内拒不签订补偿协议，其所在的集体经济组织依据《土地管理法》，可以收回土地使用权，对被征收人给予适当补偿;其所在的集体经济组织也可以依据《村民委员会组织法》规定，强制拆除房屋。

（三）被征收人逾期未签订协议的，不再按照公告的拆迁补偿安置方案执行，而是对被征收房地产和安置房分别依法进行评估，由被征收人补交差价，其中的违法建筑，不再给予拆工费补助。

（四）针对危险、老旧房屋，由住建部门组织危房鉴定机构统一对存在危险的房屋进行技术检测和鉴定，经鉴定属于D级危房的，依据《突发事件应对法》和《城市危险房屋管理规定》，依法采取强制措施。

（五）对于城中村改造过程中的违法信访，依照《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字〔2013〕25号）和河南省高级人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅、河南省司法厅《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》处理。

土地房屋的征收，本来就是以国家强制力为后盾的。我们大力推荐协议拆迁方式，就是因为协议拆迁可以调和被征收人与政府之间的矛盾，可以实现被征收人的利益最大化，可以避免政府的强制行为所带来的负面影响。但是，为了追求协议拆迁而放弃强制手段注定是行不通的，必须将强制手段引而不发，让其产生威慑力，这样才能促使未签订协议的被征收人在权衡利弊之后签订协议。当然，如果超过最后期限，被征收人仍未签订协议的，政府必须及時作出征收决定，履行强制征收程序，不能只喊“狼来了”，一定要“狼真来了”。

六、打击抢建违法建筑的行为

当政府征收某一片区的消息传出后，许多见利忘义的被征收人会抢建房屋，以图达到增加补偿款的目的;更有甚者，一些有实力的人在别人家强建房屋，约定获得补偿款后予以平分。这些行为严重影响了征收工作的顺利进行，因为政府对于抢建的违法建筑予以补偿会使抢建行为愈演愈烈;不予补偿，抢建的人收不回投入的成本会心不甘，可能会铤而走险当钉子户与政府对抗。所以，对于抢建违法建筑的行为如果不予打击，不仅会增加征收的困难，而且还不利于营造协议拆迁的氛围。我们建议政府在启动征收项目的时候，首先要表态坚决打击抢建的违法行为，然后，发现一起打击一起。对于正在建设违法建筑的行为，执法部门立即送达《责令停止违法建设通知书》;对于已经建成的违法建筑，执法部门立即送达《责令拆除违法建筑通知书》，按法定程序进行执法，直至拆除违法建筑。切不可不走法律程序直接拆除违法建筑，因为违法建筑行为人起诉后行政机关可能会承担赔偿损失的不利法律后果。

七、严厉打击一般违法行为

破窗效应，是关于环境对人们心理造成暗示性或诱导性影响的一种认识。指如果有人打坏了一幢建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，别人就可能受到某些暗示性的纵容去打烂更多的窗户。任何一种不良现象的存在，都在传递着一种信息，这种信息会导致不良现象的无限扩展，同时必须高度警觉那些看起来是偶然的、个别的、轻微的“过错”，如果对这种行为不闻不问、熟视无睹、反应迟钝或纠正不力，就会纵容更多的人“去打烂更多的窗户玻璃”，就极有可能演变成“千里之堤，溃于蚁穴”的恶果。

一些打算当钉子户的被征收人，总想破坏协议拆迁氛围的形成，扩大抵制协议拆迁的力量，试图制造事端，阻挠征收工作的顺利进行。这些人常用的手段有：张贴或悬挂标语口号，篡改政府公告内容，煽动、串联、幕后操纵他人信访，侮辱谩骂征收拆迁工作人员，实施暴力或者暴力威胁拆除违法建筑的工作人员，组织煽动被征收人员在国家机关门前聚集或者阻断交通，在网上发帖制造谣言，等等。政府对这些违法行为，必须坚决打击，而且是发现一起打击一起，刚一露头就严厉打击，绝不能让违法行为形成破窗效应。

八、有针对性地起草告知书

在协议拆迁最后期限临近之际，对被征收户撰写有针对性的《风险告知书》，告知被征收户逾期不签订协议的损失，被征收户存在违法行为的情况，政府将要采取的措施等。《风险告知书》的优点是被征收人可以反复阅读，增加告知的影响力，尤其是谈判人员无法进行面谈时可以通过书面表达。我们曾对一位城镇户口购买农村宅基地的被征收人起草了这样的《风险告

知书》，先将征收工作得到广大被征收人的支持予以说明，后将该被征收人购买农村宅基地所触犯的法律条款，再讲政府准备采取强制拆除措施，然后郑重告知：“如果你执迷不悟，将会房财两空，落得邻居嘲笑，家人埋怨，脸面全无。如果铤而走险，暴力抗法，还会锒铛入狱，后悔余生。”最后敦促被征收人把握时机，及时签约。该被征收人接到告知书的当天情绪非常大，可谓暴跳如雷，但第二天就签订了拆迁协议。

综上所述，协议拆迁是最低成本进行征收拆迁的一种方式，它不仅合法，而且合情合理，不仅能避免暴力冲突和信访事件，而且还能树立政府形象。而进行协议拆迁必须营造协议拆迁的氛围，形成协议拆迁的气场，为此，具体实施征收拆迁工作的单位不仅需要媒体的空中“覆盖”，还需要地面标语的“包围”;不仅需要外界信息的强制“输灌”，还需要和风细雨的内心滋润;不仅需要奖励的“菩萨低眉”，还需要打击违法行为的“怒目金刚”。只有运用多种措施，才能营造出协议拆迁的氛围。

[ 参 考 文 献 ]

[1]临清市永青路拓宽项目征迁指挥部.临清市永青路拓宽项目征收与补偿手册.内部资料，2016-07-30.18.

[2]焦作市示范区杨庄村民委员会.焦作市城乡一体化示范区杨庄村改造项目宣传手册.内部资料，2018-08.6-7.

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