贯彻落实习近平生态文明思想的法治路径

黄超

摘 要：在全面依法治国的背景下，贯彻落实习近平生态文明思想必须走一条法治的道路。习近平生态文明思想在形成和发展的过程中，也将法治思想吸收成为其理论内涵之一。本文结合当下生态环境法治施行中存在的一些问题，从科学立法、公正司法、严格执法和全民守法四个层面对贯彻落实习近平生态文明思想的法治路径做出阐释，既是对法治思想的进一步巩固，也是对以实现美丽中国为目标的习近平生态文明思想的深刻解读。

关键词：生态文明思想;环境法治;路径

中图分类号：X321文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0138-02

习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。中国在改革开放后走上了高速发展的道路，但粗放式的发展模式也给生态环境留下众多创痕。随着经济体量的进一步扩大，生态破壞造成的对经济发展的反噬效应愈趋明显。在如何处理经济发展与生态保护的问题上，习近平同志提出的生态文明思想为未来发展建设指明方向。在强调依法治国的时代，通过法治路径贯彻落实习近平生态文明思想，对法治国家、法治社会的形成及对“美丽中国”的建设都具有重大的现实意义。

一、习近平生态文明思想概述

习近平生态文明思想的形成不是一蹴而就的，而是在中国特色社会主义的伟大实践中形成和发展的，是经历了实践检验的科学理论。习近平生态文明思想可以追溯到习近平同志主政浙江工作时，在充分认识发展现状，做足基层调研，展开全面思考的基础上提出的“绿水青山就是金山银山”这一重要思想。习近平同志主政中央后，在“两山”重要思想的基础上明确提出了“努力建设美丽中国，实现中华民族的永续发展”这一宏伟目标。①随着“两山”思想的进一步发展提炼以及一系列生态文明体制改革重要文件的颁布，中国生态文明建设的政治理论依据趋于成熟。

习近平生态文明思想的理论内涵主要源自于三个方面的理论与实践：一是源自于对马克思主义关于人与自然关系思想的继承和发展，即坚持人与自然和谐共生;二是源自于全面深化改革和全面依法治国思想及其实践，即用最严格的制度和最全面的法治保护生态环境;三是源自于自然科学和社会科学的理论基础。②因此，习近平生态文明思想在理论内涵上与法治有着紧密关系，其体现着依法治国的理念，也将运用到依法治国的实践当中。

二、生态环境法治的基本方略

法律是治国之重器，良法是善治之前提。在全面推进依法治国的背景下，遵循习近平生态文明思想，走上一条生态环境法治的道路，是实现生态环境治理现代化的应有之义。生态环境法治思想是习近平生态文明思想的重要组成部分，其实质为：以法律为重要手段对环境突出问题进行综合治理的指导思想。生态环境法治不是一种治理模式的创新，而是法治思想在生态环境领域的应用。

法律具有稳定性，一旦制定就不会任意变更和废止，可以为人的行动提供合理预期。法律以国家强制力保证实施，具有强制执行力。法律具有惩罚性，超出法律允许范围的行为将受到法律的制裁。生态环境法治在制度层面、执行层面和规范层面的优越性，凸显了贯彻落实习近平生态文明思想要走生态环境法治之路的必要性。

三、推进习近平生态文明思想的法治路径

（一）加强生态文明立法工作，完善立法体制

依法治理，立法先行。科学立法是生态环境法治的前提和基础。目前，我国环境立法滞后，与社会发展的需要之间还存在较大差距。同时，生态环境破坏是一个累积的过程，往往会导致对环境破坏危害性的低估。针对以上问题，我国必须加快生态文明立法，完善立法体制。

实体法的制定为贯彻落实习近平生态文明思想提供法律依据，是最强有力的保障。首先，要推进绿色发展立法。对环境相关的重要领域进行专门立法，比如湿地保护领域、环境损害责任领域等，形成从法律、行政法规到地方性法规、政府规章相互配套、逐步细化的环境法体系。其次，要着力推进解决突出环境问题的立法。比如水土污染防治、环境污染责任及环境污染社会共治等领域立法。最后，环境立法应避免原则性、概括性的规定，必须在实体法层面上明确主管部门及其职能范围、环境损害行为认定及责任承担方式，增强环境立法的可执行性与威慑力。

程序法的制定有利于执法机关依法办事，也有利于公众对执法过程进行监督。首先，对于环境领域广泛存在的执法难问题，通过实体法赋予执法机关执法权限的同时，必须有相关程序法对执法过程进行约束和规制，避免权力滥用。其次，需要对现有环境公益诉讼制度进行完善，规定专门的公益诉讼程序，解决公益诉讼取证难、执行难的问题。最后，需要完善复杂的环境侵权案件中的特别保障机制，比如解决跨行政区环境侵权纠纷中的管辖权问题、长期渐进性环境侵权纠纷中的诉讼时效问题、原因不明或侵权人不能确定的环境侵权纠纷中的被告人认定问题等。③

（二）确保生态文明司法公正，履行法检职能

司法是实现社会公平正义的最后一环，确保生态文明司法公正对保护生态环境具有重大意义。目前我国的环境司法工作仍存在不足，尤其是在环境公益诉讼的执行和环境污染背后腐败犯罪的治理上力度不够。确保生态文明司法公正，切实履行法检职能是生态环境法治的关键一环。

落实检察院公益诉讼制度。生态环境污染具有复杂性、潜伏性和广泛性等特点，需要长时期积累才会显现。此类案件对线索发现、调查取证、损害鉴定等要求十分专业。根据我国的宪政理念，检察机关是国家专门的法律监督机关，享有法律监督权，包括对侵害国家和公共利益的违法行为提起公益诉讼的权利。④落实检察院公益诉讼制度要求建立专门的公益诉讼法治队伍，培养既懂法律又懂生态的复合型人才，推动公益诉讼制度的有效运行。

依法惩治环境污染背后的腐败犯罪。要做到对环境污染釜底抽薪式的治理，既要惩治直接破坏环境的普通刑事犯罪，也要惩治破坏环境背后的玩忽职守、滥用职权和其他腐败犯罪。因此，必须加强和完善行政执法与刑事司法的衔接，以公正司法促进严格执法。

（三）严格执行生态文明立法，杜绝以罚代刑

推进国家生态环境法治，要求政府部门严格环境执法。目前的执法过程中，仍存在以罚代刑的现象，导致破坏环境的犯罪行为得不到应有惩罚。行政处罚的金额往往有明确的上限规定，而相关企业通过环境污染的方式创造的利润可能远超罚金数额，导致环境污染行为屡罚不止。因此，行政机关必须严格执行生态文明立法，杜绝以罚代刑，保证执法力度。

统一生态环境保护执法权限，切实履行政府职能。生态环境执法过程中权责不明的现象既不利于环境执法的实施，也是对执法力量的浪费。根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，国家将整合环境保护、污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法，由生态环境部指导。这项改革对于优化政府职权配置，减少执法队伍层次，合理配置执法力量具有重要意义。在此基础上，政府机关应健全环保信用评价、信息强制性披露制度，对于环保信用评级低的企业，限制其扩大生产的行政审批。

维护生态环境执法权威，避免地方政府干扰。在长期的环保执法过程中，地方环保部门的人、财、物直接受到地方政府的控制，地方政府为了给本土企业的经济发展保驾护航，容易对环保局的正常执法行为加以干扰。这种现象不仅助长了大企业以环境污染换经济增长的势头，也很大程度地损害了环保部门的执法权威。随着省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的制定与落实，生态环境监督权上移，环保部门在人事任免上直接受上级领导，有效破除了地方政府对地方环保局执法过程的干扰，解决了环保干部“站不住”的问题。

提升生态环境执法能力，严格执法效果考核标准。生态环境执法对专业人员和设备的配置具有很高的要求。目前，环保执法的主力队伍在基层，而基层队伍在人员和设备的配置上相对匮乏，提升基层环保部门的执法装备和执法信息化水平，壮大基层环保执法队伍势在必行。比如设立专门的政府环保基金，吸收和培养环保复合人才，扩大基层环保部门执法权限等。同时，将生态环境质量和环保监管执法效果作为评价政府业绩的指标之一，杜绝“以绿水青山换金山银山”的做法。

（四）全民遵守生态文明立法，引领生态之风

生态环境法治的实现主要依靠全民守法的行为，全民守法进一步促进执法与司法资源的节约。习近平总书记强调，要“积极构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。在贯彻落实习近平生态文明思想的过程中，应大力呼吁全民守法，自觉遵守生态文明立法。

提高公民环境法治意识，完善环保配套设施。公民环保意识的欠缺与相关配套设施的不到位共同導致了我国环境治理的难题。从源头治理的角度出发，仍应扩大对环境保护的宣传，提升公民环境法治意识，但在内容上应该予以细化，比如对垃圾分类回收的具体措施的宣传，对政府环保设施分布的介绍及环保成效的公开等。同时，政府也应完善环保配套系统，确保相关政策措施有效运行。

保障公民知情权，促进公民参与。环境问题上“政府失灵”所导致的政府决策权滥用和公众参与权缺失是造成环境法治困境的症结所在。在提升公民环境法治意识的的同时，应赋予公民程序性环境权，包括环境知情权、环境事务参与权、环境请求权和公众监督权。⑤政府应定期公示环境污染企业和环保执法状况，保障公民环境知情权。环境治理不是政府单打独斗，要确保公众参与权与监督权，比如利用社会舆论促使污染企业实行整改。赋予公民程序性环境权与提升环境法治意识相辅相成。

领导干部带头守法。“风成于上，俗化于下。”领导干部带头守法对于贯彻落实习近平生态文明思想起着巨大的示范效应。对领导干部守法的要求不能仅停留在消极不违法的层面上，而应要求其积极承担更多的守法责任和作为义务。同时，应对领导干部实行自然资源资产离任审计，防止其利用职权侵吞国家自然资源资产谋取不正当利益，保证自然资源的权利归属符合社会公共利益。

四、结语

在建设中国特设社会主义的过程中，在全面建设小康社会的当下，习近平生态文明思想从顶层设计的层面对发展目标、发展模式及全球治理等方面进行了阐述，为中国未来的生态发展提供思路。将全面依法治国的方略与习近平生态文明思想有机结合，坚持在党的领导下，以宪法为核心，从科学立法、公正司法、严格执法和全民守法的角度出发，形成完整的生态环境法治体系，为贯彻落实习近平生态文明思想提供法治路径，为实现美丽中国的目标指明方向。

[ 注 释 ]

①沈满洪.习近平生态文明思想研究——从“两山”重要思想到生态文明思想体系[J].治理研究，2018（2）：6.

②任勇.关于习近平生态文明思想的理论思考[N].中国环境报，2018-5-29.

③孙佑海.当前生态文明立法领域存在的几个问题[J].中国生态文明，2016（3）：45.

④刘华英.检察机关提起民事公益诉讼的制度设计[J].当代法学，2016（5）：121.

⑤谢海波.论我国环境法治实现之路径选择——以正当行政程序为重心[J].法学论坛，2014（3）：122.

编辑整理：法制博览杂志社编辑部 官方网站：www.fzblzz.com