不动产登记标准化的实施

摘要：长期以来，我国不动产分开管理、多规并行，国务院各部各司其职，形成了多头登记的局面。随着《不动产登记暂行条例》及其《实施细则》的出台，原有操作规范因缺乏整体性已不能满足统一登记的需求。本文立足于我国不动产登记发展现状，结合域外先进经验，致力于以标准化手段突破各自为政的格局，为未来登记发展提供良好的开端。

关键词：不动产统一登记制度；不动产登记标准化；不动产登记标准体系

中图分类号：D953.2；D923.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0027-03

作者简介：叶啸宇（1996-），男，汉族，浙江吴兴人，浙江大学宁波理工学院法律系，本科在读，研究方向：不动产。

一、我国不动产登记制度发展的沿革和现状

我国最早的土地管理制度始于周朝，唐、宋时又衍生出立契、申碟、鱼鳞册等制度，至明清时期则发展为红契和白契[1]，其皆旨在征税。

至晚清时，接近于现代的不动产登记制度首次在我国出现。彼时的《大清民律草案》中不动产的界说首次出现，与登记程序和登记效力有关内容皆在其中加以规定，为日后南京国民政府对不动产登记相关法律体系所作的进一步完善奠定了良好的基础。

社会主义新中国建立初期，我国废除了旧民国时期相关法律制度，全国上下都颁布了不动产登记法律。出于众所周知的历史原因，彼时不动产登记业务发展陷于囹圄，至改革开放后才得以恢复，但相关制度仍不完备，法律对于登记程序等一系列事项的规定仍旧缺乏，登记活动很大程度上仍然处于无法可依的状态[2]。

2007年我国颁布了《物权法》，明确了不动产的共有属性，划定了不动产的范围。然而，物权法的规定仍然缺少细化，在实务中缺乏可操作性。一方面，其虽然规定国家对不动产实行统一登记制度，看似形成了全国范围内统一适用的登记法，却仍然未能改变各部门间各自为政，各类登记规则层出不穷，“显规则”和“隐规则”[3]作为的登记的正当性依据并存的。在现有的行政架构下，国土资源部、住房和城乡建设部、农业部、林业部等都依据各自职能出台各类操作规范，缺乏整体性和精确性，技术规程多而管理标准少，故不能满足不动产统一登记的需求。这种立法分散的局面也引申出了各类不动产登记机构分散，多头管理的局面，实质上仍是一种分别登记制度；另一方面，物权法粗略的规定也未能完善现行不动产权利体系日益暴露的缺陷与弊端，各类不动产权利“交叉重合”或“同名异质”[4]的现象无法得到修正，对于有些用益物权也缺少明确详尽的规定。

近些年来随着党中央、国务院全面深化改革战略的深入实施，建立不动产统一登记制度的工作愈加重要，受到了社會各界的广泛关注。2014年11月24日，为了统筹不动产登记制度改革工作全局，国务院发布了《不动产登记暂行条例》，其于2015年3月1日起正式施行。然而《条例》的规定偏向于原则性和纲领性，对不动产登记实务指导作用不足。后为了解决其操作性、实用性不强的问题，国务院国土资源部又会同有关部门制定了《不动产登记暂行条例实施细则》，以对具体的不动产登记实务进行指导。《条例》和《实施细则》的出台，对我国不动产统一登记制度的建立无疑有巨大意义，然而其对登记程序中某些具体工作标准却未作出规定和指导，譬如对于登记的审查标准就未作出明确界定，这也导致了不同地区的各项登记业务标准仍存在很大差异。为了进一步推进统一登记工作，应在配套《条例》和《实施细则》的前提下，同步研制细化的标准，通过标准化手段形成完备的登记体系以增强法律法规的可操作性。

二、不动产登记标准化

（一）何谓不动产登记标准化

不动产登记标准化，是相对于现阶段各部门出台操作标准繁多但缺乏整体性、协调性，且管辖范围有限的现状而言的。它是“为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的标准的活动”[5]，其过程需要多部门的参与以及共同遵守。换言之，它是为了避免上述各规范和标准的适用范围和效力的局限性而对之作出全面、统筹协调的活动。

（二）不动产登记标准化的研究对象

不动产登记标准化的研究对象是不动产登记标准体系的建立，而不动产标准体系又是相对于现有的分散的不动产登记体系而言的。在上文中已提到，我国目前的不动产登记制度实际上更接近于一种分别登记制度，国务院各部门针对不同类型的不动产都纷纷出台了操作标准和规范，这些标准和规范在一定的时期内也确实发挥了其应有的指导作用，只是随着我国不动产类型和权利日益增多，不动产统一登记的需求也日益增大，而这些作为标准和规范的部门规章、行政指令终究因其管辖范围有限且规定粗糙而可操作性减小，逐渐不能满足统一登记的需求，将其重新整合成新的统一的能够广泛适用的标准就显得犹为紧迫。

（三）不动产登记标准化的具体实施

1.不动产登记统一立法化

《物权法》规定了不动产登记实行统一登记且由不动产所在地登记机构办理，明确了不动产物权因依法登记而得以变动，并对土地承包经营权等几种用益物权的设立、变更、转让和消灭作了初步规定，但却未能对不动产的概念和范围等做出详细的规定，未能真正解决不动产分散登记的问题，其可操作性并不强；《不动产登记暂行条例》的颁布，明确规定了不动产登记由不动产所在地县级人民政府不动产登记机构办理，无疑是不动产登记统一化过程中的巨大进步。然而《条例》在法律效力位阶上仅属于行政法规，易受更高位阶的上位法限制导致其管辖范围大大缩小。

（1）我国现行的不动产登记法律体系。设立统一登记机构符合不动产公示公信力的具体要求。我国目前有《宪法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《民法通则》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《海域使用管理法》、《物权法》等法律以及大量配套的行政规范性文件，从各个角度规定了不动产上的权利类型和登记相关事项，但是也造成了不同部门机构间职能混乱冗杂，多头登记、多头管理层出不穷的局面。

（2）其它国家（地区）不动产登记立法。①美国。美国是联邦制国家，出于体制原因其并没有全国统一的不动产登记法律，但是其各州都有自己专属的不动产登记法指导不动产登记实务。②英国。英国的不动产登记法律体系复杂，主要有2002年前后颁布的《土地登记法》和《土地登记规则》等法律和规则，还包括1925年制定的一系列不动产立法。③德国。德国的《民法典》及其《土地登记法》相互协作，两者所包含的一系列实体法规则和程序法规则相得益彰，共同组成了德国不动产统一登记法律体系。④法国。法国的《民法典》详细规定了不动产登记的程序和流程。

（3）我国应尽快制定统一的不动产登记法律。不动产统一登记制度的构建必须在立法层面上得到指导，而《不动产登记暂行条例》的效力位阶决定了其单独作用终究有限，必须为其制定能够保障其正常施行的上位法。我国是大陆法系国家，虽然还未形成统一的民法典，但仍可以参照德、法等国，制定专门的登记实体规则。应将现存法律法规进行统一协调，整合后出台《不动产登记法》，对不动产的范围、登记机构、登记类型、登记流程等事项作出全面的规定。

2.不动产登记标准体系之三大模块的建立

不动产统一登记工作包括不动产类型界定、不动产调查、数据采集登入、发证管理、处置异议登记、统计、信息平台建设、资料应用服务及档案资料管理等一系列内容，这些管理活动具有重复性、指标性、可量化性的特点，将其各个环节的需求系统梳理并与现存法律法规衔接、融合，理顺目标层、要素层、推进层后，可研制出由管理标准、技术标准、工作标准三大模块组成的不动产登记标准体系。

（1）管理标准。我国总体上实行依申請登记，其一般程序包括申请、受理、审核、登簿和发证，五个基本环节中又各自包含多个操作步骤，为这些细节步骤制定高起点、高技术含量的严格的管理标准，是不动产登记标准体系建立的基础。

①申请与受理服务管理标准。申请和受理，是不动产登记程序开启的初始环节，其实际操作的精度和规范程度对后面审核、登簿等其它流程能否顺利进行影响颇深。

在申请和受理环节，必须制定严密的服务管理标准，该标准应无论被申请者为何种不动产均统一适用。面对申请人的登记请求，服务人员必须首先查验申请登记的不动产是否属于本登记机构管辖范围内，以及申请主体是否具备申请的主体资格，是否属于委托代理或者应当共同申请的特殊情形；其次，应当查验上交的书面材料是否齐备、形式是否符合法定要求等，并就材料有关基本事项向申请人进行初步询问。

只有在查验登记范围、申请主体、书面材料并询问后确认其符合标准的情况下，才能够作出予以受理的决定并即时制作受理凭证。

申请与受理的服务管理标准，也可以依据登记的类型进一步细分，如更正登记和异议登记的申请材料种类和形式就可以根据两者的不同点制定各自适用的标准。

②差错控制管理标准。随着我国不动产权利和类型逐渐增多，不动产登记制度逐渐完善，登记请求逐渐增多，在审核登记过程中出现错误的情形也日益增多，这就要求不动产登记机构必须健全纠错机制，并制定差错控制管理标准。

差错控制（error control），原本是数字通信领域的一个概念，本意指在数字通信中利用编码方法对传输中产生的差错进行控制，以提高数字消息传输的准确性；放之不动产登记标准化体系中，则可引申为在登记流程中登记机构通过自身排查或者群众反馈等方法对登记过程中产生的差错进行控制和纠正。

登记机构的自我排查应作用于审核环节的各节点，包括对书面材料的进一步核查、对现场实地的查看和调查；若不动产是首次申请登记的，还应查阅不动产登记簿，确有必要时还应查阅原始资料确认登记事项，确保将差错出现的可能性降到最低。

群众反馈一般发生在不动产审核通过，登簿发证公示后出现档案错误时。建立不动产登记档案一方面可以真实记录不动产登记工作，并依据登记工作记录进行物权公示，进而维护不动产物权权利和善意第三人的相关的合法权益；另一方面也保障了不动产物权交易的安全。群众反馈发挥其作用的前提是不动产登记公示的及时性，因此登记机构需制定相应规范以保证登簿完成后公示得以进行。

③信息数据管理与利用标准。在不动产统一登记工作中随着调查的进行会产生海量的不动产相关数据，对于这些数据的管理和利用，尤其是作为其载体的不动产登记簿册，需制定一定标准或规范以确保其保存完善。

④评价与反馈管理标准。我国政府部门一向以为人民服务为工作宗旨，并以对人民负责为原则辅之，两者共同决定了我国政府的一切工作安排必须立于群众，立于民意。

在我国不动产统一登记制度发展过程中，人民群众的参与程度越来越高，其不仅对统一立法提出建议，还在实务工作中对政府部门实施监督，影响力日渐增大。登记机构应广开言路，为人民群众提供对其工作进行评价与反馈的渠道并对评价与反馈的归纳、整理等管理工作制定相应标准，这既是统一登记制度发展的大势所趋，也是对人民政府行政为民，以人为本的具体要求。

（2）技术标准。随着不动产统一登记工作的开展，原各国务院部门发布的技术标准规范已经不能满足统一登记的需求，通过研发新的技术标准来推进登记工作有效进行已势在必行。

①不动产单元设定与代码编制标准。《不动产单元设定和代码编制》对不动产单元的设定与编码进行了详细规定，且依其规定不动产单元编制工作由辖区内国土资源主管部门负责。

②不动产权籍调查标准体系。长期以来国土、住建、农业、林业等部门皆形成了各自的不动产权籍调查标准，对调查工作的具体规定参差不齐。应在原有的调查标准基础上，结合“无线通信”、“数据交互”等技术研制新的不动产权籍调查标准体系，对不动产调查环节的一系列事项和要求进行统一规定；同时，应制定统一的数据汇交规范、统一的数据整合技术要求，统一的权籍数据库更新要求，明确各部门汇交的资料种类和数据格式、精度等相关要求。

③登记数据库与信息平台建设标准。建设不动产登记信息平台的目的是整合原先分散调查、分散登记时形成的省、市、县、乡各级辖区的海量不动产数据，因而首先必须研制出各管辖区域内适用的《不动产登记数据库等级规范》和《不动产电子簿创制规范》，以为技术依据指导各区各县建立健全统一的不动产登记信息服务平台；其次，与世界上大多数国家形同，我国目前不动产登记信息主要以土地登记为核心进行不动产登记体制的进行。建立以土地为核心的不动产登记体系能够有效的开展以土地所有权登记为基础的各种所有权登记，且完全符合自然规律的要求，因此各辖区内登记数据库与信息平台的建设必须以本地的土地数据为基础保障，再依靠网络传输等多元化应用技术实现与其它数据的整合；再者，应完善信息查询系统和动态监管系统，并注重对数据的加密保护，确保信息平台运行的协调性、流畅性和安全性。

④证书防伪技术标准。不动产权属证书应在纸张材质、文字印刷、版面设计等方面采取标识化，利用二维码技术进行防伪识别，并加盖不动产登记专用印章。

（3）工作标准。不动产登记工作标准，针对的是不动产登记机构参与各个工作流程的登记人员，既包括管理、决策人员，也包括复核监督人员、窗口操作人员等等。

不动产登记工作标准的建立，旨在保持和改进不动产登记部门的工作作风，增强群众满意度，提高工作效率。

①综合工作标准。综合工作标准，是对各类登记人员统一适用的标准，其主要立足点是服务型政府的建设需要。不动产登记标准属于新型社会管理和公共服务标准，重视群众参与的便捷性，因此在一定的服务范围内应制定统一的综合的工作标准，比如规定统一的接待模式、咨询回复要求、投诉处理、领取送达等工作标准与规范。

②独立工作标准。独立工作标准，是指针对各类登记人员制定的分别适用的特定的工作标准，其因不同类别登记人员的具体操作技术不同而不同，如决策人员的工作标准针对其决策、管理工作，复核、审查人员的工作标准针对其审核工作，窗口操作人员的工作标准针对其窗口操作工作，但其都是提高工作效率。

③登记人员责任标准。登记人员是国家公職人员，行使国家公权力，若在工作过程中出现过错自应有完善的责任追责制度追究其责任，这是权责一致性的体现。应对不动产登记责任形式、责任范围及相关内部处罚制度制定相应的标准。

三、结语

随着我国近几十年来经济水平的大幅提高，综合国力的不断增强，不动产相关产业迅猛发展，实行统一登记的呼声日益壮大，原本相对分散的不动产登记制度已无法满足登记需求，使用标准化手段规范不动产登记工作，加快建立不动产登记标准化体系确有必要。

[参考文献]

[1]熊玉梅.中国不动产登记制度变迁研究（1949-2014）[D].华东政法大学，2014.

[2]王利明.试论我国不动产登记制度的完善（上）[J].求索，2001（5）.

[3]李昊，常鹏翱，叶金强，高润恒.不动产登记程序的制度构建[M].北京：北京大学出版社，2005.

[4]刘燕萍，张富刚编.不动产登记制度理论探究[M].北京：北京大学出版社，2016.

[5]申文金，马梅.以标准化破解不动产登记碎片化[J].中国土地，2014（9）.

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