探究农村“两权抵押”政策实施过程中的问题

祝海洁+刘瀛滢+王晓莹+孙之荐+赵子璇

摘要：为了更好地盘活农村经济，国务院联同中央人民银行颁布有关一农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款的试点办法和意见。我们团队秉着从实践中探寻真知的理念，利用暑假时间到平度、沂南以及滕州等试点地区进行了调研，真正地了解了政策的理论制定与现实实施存在的差距以及实施过程中出现的问题。

关键词：农村土地承包经营权；宅基地使用权；两权抵押；试点地区调研

中图分类号：D922.32；F832.43文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0155-02

作者简介：祝海洁（1998-），女，山东诸城人，烟台大学法学院，学生；刘瀛滢（1998-），女，贵州遵义人，烟台大学法学院，学生；王晓莹（1997-），女，山东临沂人，烟台大学法学院，学生；孙之荐（1997-），女，辽宁丹东人，烟台大学法学院，学生；赵子璇（1998-），女，山东青岛人，烟台大学法学院，学生。

一、问题的提出

为深化农村金融改革创新，落实《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押貸款的试点意见》，中国人民银行会同有关部门联合印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，依法稳妥规范推进农村“两权”抵押贷款试点，同时，贷款试点将给资本市场带来巨大的投资机会。

二、“两权抵押”政策概述

（一）主要文件

2016年3月，人民银行和相关部门联合印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。

（二）概念

农村的土地承包经营权和农村房屋财产权符合条件的可以进行抵押贷款。

1.农村土地承包经营权抵押。农村土地承包经营权，就是农民承包农村土地的时候，获得的对土地物权性质的承包和经营权力。

2.农村农民住房财产权抵押。农民住房财产权抵押，是指抵押人（原住户）将村委会所划宅基地上的房屋（不动产），作为其债权担保行为中的物权属性部分，在借贷人不按时履行债务时，接受住房财产抵押的人可以将住房财产拍卖、折价，从中受偿。

（三）山东试点地区

土地经营权：东营市河口区、青州市、平度市、沂南县、武城县、枣庄市台儿庄区、沂源县、寿光市、莘县、乐陵市。

农村房屋财产权：肥城市、滕州市、汉上县。

（四）发展前景

当前，我国正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，农村土地经营权流转明显加快，发展适度规模经营是现实选择，传统农户和家庭农场等新型农业经营主体对盘活“两权”存量资产存在现实需求。慎重稳妥开展“两权”抵押贷款试点，是适应农业现代化发展、适度规模经营和新型城镇化的现实需要，有利于盘活农村土地资产，增强农村土地资源效能，推进农村金融产品和服务方式创新，为农村金融注入新活力，提高农民贷款的可获得性和便利性，促进农业现代化加快发展。

三、调研设计与方法

（一）调研课题

探究农村“两权抵押”政策实施过程中的问题。

（二）调研地点

调研地区在山东省内，旨在了解山东内各试点地区“两权抵押”政策的实施现状以及在此过程中所出现的问题。主要调研地点是青岛平度，临沂沂南，枣庄滕州。四、“两权抵押”政策实施过程中存在的问题

经过调研，我们了解到两权抵押的推行和实施都存在一些棘手的问题，比如：农村承包土地经营权抵押受制于土地附属物资产评估机构缺乏且评估费用过高、缺乏金融保险机构参与、政府担保基金尚未建立等因素。

（一）农民住房财产权抵押贷款

1.现行法律对“农民住宅财产权”这一概念界定不清。

2.农民房屋与宅基地产权登记制度尚不完善。

3.交易市场的缺失制约了农民房屋与宅基地估价体系的形成。

4.社会保障体系不完备。

（二）农村土地承包经营权抵押贷款

1.评估环节存在缺位。

2.金融保险参与经营权抵押贷款尚未破题。

3.政策性担保平台尚未建立。

4.产权流转交易市场不够完善。

5.农民对政策了解少且积极性较低。

五、“两权抵押”政策实施过程中存在的问题的相应解决措施

针对以上种种问题，我们询问了有关银行负责人和政府有关工作人员，他们都提供了他们想要解决这些问题的方法，我们对此进行了总结：

（一）农民住房财产权抵押贷款

1.明晰抵押标的范围。应当秉承《两权抵押指导意见》的立法理念，将《物权法》等法律文件中规定宅基地不得抵押等与《两权抵押指导意见》中不一致的加以修改，将宅基地使用权及房屋的附属设施一起抵押，以保持房地一体的物权法原则。

2.合理规范抵押人的抵押条件。首先要从两方面下手：一是抵押人是否确定除被抵押的房屋外还有其他房屋可以提供居住；二是抵押人是否一定会做出承诺保证不再申请宅基地，我国所规定的“一户一宅”是指农户只能无偿申请一个宅基地。

3.合理确立抵押设立条件。一是农民住宅在设定抵押时无需征求集体经济组织的许可；二是贷款用途不应局限于农业生产，应尊重借款人自主决定权。

4.完善抵押权的实现机制。一是构建限制性拍卖清偿程序，二是丰富抵押权实现方式，应当增收强制管理制度，三是解除受让人的限制。

5.完善农民住房财产权抵押市场。需要着力从以下三个方面做准备：（1）是完善农民住宅产权登记制度。一是要大力推动宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁发证书的进程，确立统一登记机关。（2）积极构建农村产权交易市场。加大对农村产权交易市场的资金投入，加快对农村产权确认工作与颁证登记，完善信息内容加快共享步伐，建立健全农民补偿机制与交易风险提前预警的机构。（3）建立一个农村产权登记机构。

（二）农民土地承包经营权抵押贷款

1.完善抵押担保体系，拓宽有效担保物范围。出台正式文件，明确农村土地承包经营权抵押的条件和范围，对土地承包经营权进行产权登记，颁发具有法律效力的产权证书，凭此作为贷款抵（质）押标的物；建立专业、规范的涉农资产评估体系，发展涉农资产评估中介服务市场，提供涉农资产评估。

2.建立贷款风险保障机制，确保银行信贷资产安全。各金融机构应积极探索银保合作的新思路，积极拓展适合农村实际情况的农业保险领域及产品，在风险可控前提下，提高涉农金融机构对农业信贷投放的积极性。

3.创新农村金融产品，完善信贷管理体制。要进一步提升现有农村小额信用贷款的内涵，增加小额信用贷款额度，延伸贷款对象，拓宽贷款用途，延长贷款期限。在贷款方式上，可实行信用担保和抵押担保并重的方式。

4.深化涉农各项改革，加强农村金融服务。着力改善优化农村金融服务，加快农村金融组织、产品和服务创新，完善并落实涉农贷款规模、农村金融机构定向费用补贴和市域金融机构涉农贷款增量奖励等政策，充分激发金融服务“三农”发展的内在活力。

5.加快土地确权颁证，完善农村产权交易体系。进一步规范农村产权交易和产权交易平台建设，完善服务功能，扩展服务空间，优化服务环境，加快形成上下联动、全面覆盖的农村产权流转交易服务体系，在赋予农民财产权利的同时，有效解决承包地经营权抵押处置难问题。

6.放宽农村土地承包经营权的流转限制。在法律层面上，适当修改物权法和农村土地承包法，对土地管理法中有关集体土地流转的部分作扩大解释，明确抵押合同的法律效力，更好地保障农村经济的城镇化发展。

[参考文献]

[1]沂南县人民政府.沂南县人民政府关于指定财产抵押登记机构通知[EB/OL].沂南县人民政府公众信息网，2017-1-10.

[2]文明涛.农村承包土地经营权抵押贷款平度探索[Z].平度农经局，2015.10.

[3]王婷.法律视角的“两权”抵押贷款问题浅析[J].法制博览，2016.01.

[4]文明涛.平度市农业局关于农村土地承包经营权抵押贷款情况调研报告[R].

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