集体土地征收中的利益平衡

摘要：近年来，城市面积不断扩大，日渐需求的土地面积均来自对农村集体土地的征收，由此带来了诸如强制征收、暴力征收和对抗征收等尖锐的社会问题。因此，集体土地征收制度的修改迫在眉睫，这也是新一轮土地管理法修改的核心内容之一。土地征收与建设用地使用权出让隐藏着的巨大利益，基层政府利用强大的征地权攫取大量的土地增值利益，同时，被征地农民作为权利弱势群体利益严重受损。本文从利益衡量的角度指出：对公共利益界定模糊导致被征地农民权益失衡，同时导致了土地资源的浪费等问题。在土地征收需要衡量的三种利益，即征收公共公益、国家土地利益、被征收人土地权益的三方面利益失衡，是推动我国土地征收制度改革的主要动因。

关键词：土地征收；公共利益；国家土地利益；被征收人土地权益

中图分类号：D921；D922.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0078-03

作者简介：张海安（1991-），男，安徽巢湖人，安徽大学法学院。

一、我国现行土地征收的制度性矛盾

我国法律规定，所有的建设用地（除乡镇村集体以及村民住宅的建设用地外）都必须向国家申请，由国家划拨或者转让。集体土地转化为建设用地，必须先由国家征收集体土地转化为国家所有，再由国家将建设用地使用权出让。所以，建设用地使用权出让的一级市场是由国家垄断的，当一个建设项目需要土地时，无论是基于公共利益用地还是商业开发用地，开发商或者其他用地人只能向国家提出申请，由政府动用征收权，將集体征收土地后，再划拨或出让给用地人。在我国土地公有制的前提下，土地所有权主体只有国家和集体，土地所有权的转移方式只能是国家征收，由于只有征收这一个“通道”，商业性开发用地的取得也必然要动用土地征收权。然而，我国宪法明确规定对集体土地的征收要以“公共利益”作为前提要件，商业性开发用地明显不在“公共利益”这个范围之内。国家土地征收权行使的全面性与宪法所规定的国家征收权的限定性矛盾，是我国土地征收的制度性矛盾。

二、现行土地征收制度导致的利益失衡现状

（一）城市不断扩大，耕地减少，城乡矛盾日趋严重

公共利益是国家公权强制取得他人财产的唯一正当理由，我国宪法第10条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第24条第一款规定：“为了公共利益的需要，可依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这些规定体现我国集体土地征收的一个大前提：公共利益的需要。由于现阶段对“公共利益”解释的模糊，使得越来越商业性质的土地需求也通过征地来解决，这种征地模式使得国家公共利益受到侵蚀，最主要的体现就是城市化进程加速，城市扩大，耕地面积不断减少。集体土地征收过程中的征收对象绝大部分是农村耕地，耕地不仅是农民的生活保障和发展保障，更是国家粮食安全的根本，我国是粮产大国，承担着十几亿人口的粮食安全必须得到保障。

（二）被征地农民面临生存困境

首先是征地对农民财产权的侵害，土地被征收后首当其冲是农民房屋下的宅基地被征收。在我国，农民的私有财产主要是房屋，但是不包括宅基地。在集体土地征收过程中，由于农民对宅基地没有所有权，对房屋的所有权也因此受到许多的限制，农民宅基地上的房屋会因为土地被征收而被迫拆迁，我国法律规定农村宅基地上的房屋只能在集体经济组织内流转、出租，宅基地使用权和土地上的房屋不能对集体经济组织外的人出售，宅基地使用权不可以用于抵押。集体组织内农民的房屋被征收，如得不到妥善安置，被征地农民最基本的要求自住房屋问题得不到保障，将会出现一系列的社会问题。

其次，承包土地被征收对农民财产权益的另一重大影响。农民对土地有着天然的依存关系，而土地承包权是农民的生存保障，也是追求发展的唯一基础。所以，土地承包权是广大农民的主要生活来源，是农民生活保障的依靠，如果被征地农民没有土地承包权的保障，同时得不到与之相对应的补偿，城乡差距越拉越大，社会不稳定因素也会不断增多。被征地农民失去土地后，很难融入城市生活，一方面没有稳定的工作，另一方面现行社会保障制度不能将这部分群体纳入其中。在承包土地被征收后，我国现如今的征地制度和政策法规，很大可能会导致被征地农民陷入种田无地，就业无门，低保无份的境地。

最后，被征地农民得不到公正补偿。我国《土地管理法》关于补偿标准的规定使得征地关系中各个主体之间利益明显失衡，被征地农民处于完全被动的局面。远远低于土地市场价格的征地补偿标准，使农民在为城市化进程做出牺牲后，不能享受征地后所带来的生活水平的提高。征地后被征地农民的最高呼声是补偿标准偏低，有些地方政府财政紧张，甚至还会拖欠被征地农民的征地补偿费。被征地农民得不到与之相对应的公正补偿，是集体土地征收中利益失衡的最突出表现。

（三）土地资源的严重浪费

我国虽然国土面积大，但适宜居住的土地却不多，地方政府的征收行为，缺乏依据公益征收这个大前提，反而会导致土地资源的严重浪费，国家土地征收权统一由政府行使，理论上是更有利于土地管理、规划和集约用地，但在我国集体土地征收的实际操作中却不是这样，中国城市化发展的特点是各级地方政府起主导作用，与地方发展的经济指标紧密联系的是工业化、城市化的发展，地方政府在发展的大背景下对城市化建设积极性毋庸置疑。地方政府通过行使征收权以低价将集体土地征收后，再以高价出让，获得其中巨大的差价，地方政府的土地征收权几乎不受制约，中央政府的制约通常都无法实现。地方政府的随意征收，使得现如今集体土地被征收后，征而不用现象非常普遍，土地闲置，土地资源浪费现象严重。这是我国集体土地征收利益失衡的另一表现。

三、利益平衡视角下对完善我国土地征收制度的建议

综上所述，我国集体土地征收中的利益失衡主要表现在：第一，公共利益界定的不明确，第二，被征地农民得不到合理补偿，第三，国家土地资源在以上两种利益失衡下，造成严重浪费。土地征收是牺牲少数人的利益满足大多数人的利益，是各方利益间的取舍。法律不论是多数人的利益还是少数人的利益，只要是合法利益都应给予保护。我国土地征收制度的重构，要促进国民经济和社会发展，要保障土地资源的合理。在坚持以上原则的同时，笔者提出以下三条建议。（一）确立公共利益的界定规则

对于公共利益能否得到精确界定，理论界一直都存在争议。一种观点是公共利益是可以量化和界定的。如沈举开认为。只要符合三个条件，公共利益便可以成立：首先，有一个利益共同体，他们诉求相同，可以通过共同体的委托人或者共同体自身来表达；其次，共同体成员的利益是相互独立的；最后，公共利益有排除私意的意愿。另一种观点则认为，公共利益并不真实存在，很难得到界定。蔡志芳认为：“公共利益的不确定性和流动性的重要特征，使其在很大程度上只能被描述而无法被定义。”张千帆的观点是，在实践过程中，“公共利益”是一个非常难以界定的概念，法院难以制定出可操作的判断标准。各国立法对“公共利益”的界定不尽相同，主要包括概括试、列举式、排除式或者以上几种方式的结合。我国2004年修订后的《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”然而，《宪法》和《土地管理法》都没有对“公共利益”做出进一步具体的解释，也沒有列举公共利益的类型或者采取排除法列举非公共利益的情况。可以看出我国的公共利益的界定方式是概括式界定。

鉴于“概括式”这种类型的公共利益界定方式在土地征收过程中出现了种种问题，笔者认为，在立法上要有一个新的明确具体的判断标准。列举式和排除式相结合的界定方法，是目前适合我国国情的解决方案。列举式和排除式相结合，再辅以概括性的一般条款，对于排除的范围，以下三种情况，应当明确被排除在“公共利益”之外：第一是征收必须是明确地服务于某具体的公共利益。如果只是概括的说明为了“公共利益”，应当被禁止。第二，纯粹是基于地方财政收入进行的征收，土地征收必须是等价有偿的，被征地集体土地所有权人为了公共利益的牺牲不应当承担扩充国家甚至地方政府财政为目的的功能。最后，出于个人利益的征收必须被排除，这是在土地征收中应当被普遍遵守的原则。

（二）“公正补偿”替代“适当补偿”

我国《土地管理法》所确立的集体土地征收补偿标准以适当补偿为基础，笔者认为，应当将“公正补偿”替代“适当补偿”作为征地补偿的新标准。“公正补偿”强调的是补偿标准的客观性，以被征收财产的客观价值为判断标准。具体结合我国国情，征地补偿应当依照公平市场价格进行计算，而公平市场价格又应当是在土地最优利用下的价格，并非仅仅以土地当前用途为标准。在补偿方式上，如果仅仅是征地后的货币补偿，不仅单一而且还不利于解决各年龄段和各类失地农民的实际需求。在西方发达国家的土地征收补偿是建立在完善的社会保障体系中，失地农民的补偿如果不合理也不会影响到以后的生存。所以，先阶段对征地补偿的方式要突破货币补偿的单一类型，与社会保障制度相结合，这样才能给有利于保障被征地后农民的生存发展问题。

（三）构建与土地征收制度相配套的土地征购制度

如前文所述，由于我国在土地所有权取得的单一性，国家对土地一级市场的垄断以及土地所有权流转的非市场化，使得在土地征收环节很难有公共利益和商业利益的区分。商业性开发用地不应被纳入国家土地征收的客体范围，但可以基于其他用地制度得以解决。国家土地征购制度和集体经营性建设用地入市制度是目前学界探索出路呼声最高的两种制度。征购是指国家机关通过合同方式取得相对人财产所有权的行为，是行政主体以合同方式取得集体、私人财产权的一种公法行为。征购出卖人获得的是标的物出卖的协商价格，而被征收人获得的是国家对他们的补偿。建立土地征购制度是解决土地征收制度性矛盾的出路，也可以解决公共利益范围界定难的问题。

我国宪法规定了土地征收的“公共利益”条款，该条款是将征收行为限定在一个法律允许的范围内，那么在征收制度之外，势必需要另一制度以解决因商业利益所需的建设用地使用权这一需求。集体经营性建设用地这几年在学界呼声很高，但笔者认为，这一制度还需不断探索和完善，在城乡二元体制下，农民作为个体劳动者，长期生活较为封闭的农村，他们很可能因为集体用地入市不顾长远利益，仅仅追求获得土地增值收益，这样会带来极大的土地资源特别是耕地资源的浪费和破坏。土地征购制度中由社会管理者对土地资源利用做出长远考虑，对于不同用地需求设置不同的国家土地所有权取得制度，更有利于土地资源开发利用的可持续发展。土地征购制度，适用商业用地领域，将集体所有的土地名义上由国家购买再以拍卖的方式出让。土地征购价格为市场价格，征购土地所得，除依法规定缴纳的各种税费外，归被征购人。建立土地征购制度，符合我国现行的土地公有制度，有利于土地资源的保护和合理利用。出让土地的集体组织中的权利人可以获得充分的土地对价，被征地农民失地后生存发展得到解决的同时，也解决了政府对失地农民面临的困境而承受的社会负担。

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