对员额制的研究

摘要：作为司法改革核心的司法审判员额制是改革最大的绊脚石、拦路虎是毋庸置疑的。本文通过查找有关资料，系统的分析了员额制的来源、员额制的内涵、目前司法改革中的员额制实施的现状，以及如何进一步改进员额制。力求通过对员额制的准确分析，为员额制的推进贡献自己的微薄之力，促进司法改革更加有效的进行。

关键词：司法改革；员额制；司法审判

中图分类号：D926.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0080-03

作者简介：姚孝楠（1990-），女，汉族，辽宁师范大学，法律硕士，主要研究方向：法理。

一、员额制的来源

（一）《法官法》关于员额制的规定及释义

《法官法》中指出：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”（第50条）①本条规定的“法官员额比例”，指在各级法院的在编人员中，该法规定的法官所占的人数比例。该条法规有下列三层含意：第一，各级法院的员额比例确定方法由最高院和有关部门拟定，地方各级法院和军事法院等都要遵照执行，不能自行确定法官员额比例。这里指的“会同有关部门”，是说法官员额比例的确定方法以最高院为主，会同中央编制、人事等有关职能部门拟定，共同发文下达；不允许最高院独自拟定各级法院法官员额比例的确定方法；各级编制职能部门在拟定各级法院的人员编制时，不设定法官员额比例。第二，法官员额比例应当在各级法院人员体系内确定。各级机关的人员编制由中央编制委员会和地方各级编制职能部门负责拟定，最高院没有权力自行拟定各级法院的人员编制。该条指的“人员编制内”，是说最高院和有关部门确定法官员额比例的方法时，应该以各级人民法院的人员编制为根据，不得超过人员编制的限制。第三，法官员额比例的办法应当根据审判工作需要制定。从该条的内容来看，最高院拟定确定法官员额比例的方法，并未限制法官员额比例的增长或削减，可依据审判工作需要确定②。2001年修订的《法官法》第50条，首次提到了员额制的概念。《中华人民共和国法官法（2001修正）释义》第50条，分别从以下方面对员额制进行了解释：

1.“法官”作为依据法律行使国家审判权的审判人员，具体包括哪些人员。

2.法官之外，还有审判案件的助理、为审判业务提供各类服务和保障的、监察法官行为的人员。

3.“法官员额比例”指在各级法院在编人员中，法官所占的人数比例。

4.法官员额比例的拟定者，以最高院为主，中央编制、人事等有关职能部门协同拟定。

5.法官员额比例的确定范围，各级人民法院人员编制内。

6.法官员额比例的办法，根据审判工作需要制定。

（二）全国人大法工委对《中华人民共和国法官法》第50条的立法说明

2001年4月24日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议，全国人大法律委员会作出对于《中华人民共和国法官法修正案（草案）》修正情况的报告指出，法官法修正案（草案）第7条要求在法官法中加一条：“最高院根据审判工作需要，确定各级人民法院的法官编制。”部分常委委员、内务司法委员会和相关部门建议，法院的人员编制应该由国家统一确定，最高人民法院依据审判业务的需求，拟定法官在法院人员编制内的员额比例的确定方法，因此，法律委员会提出将法官法修正案（草案）第7条加的规定修改为：“最高人民法院依据审判工作需要，和相关部门拟定各级法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”③这一汇报内容指出了规定员额制的原因。

二、员额制的内涵

（一）员额制的含义-“员”“额”的解释

上文关于员额制的介绍，仅仅是从法律規定层面进行的简单说明，下面从员额制的本质深一步理解员额制。借助辞海对字词的解释，首先对员额制的字面含义进行一下说明，辞海中关于“员”的解释是“人，工作或学习的人或指团体组织中的人”。“额”是“规定数量，定额”。“制”是“要求成员共同遵守的规章或准则”。因此，员额制的字面含义是规定工作、学习或团体组织中的人的数量，要求成员共同遵守的规章或准则。而将其应用到司法审判中，员额制则指对法院系统中主持庭审的人员与非主持庭审的人员所占名额比例的一种划分。从定义可以看出，员额制主要是解决法院中各类人员所占的比例问题，如果要确定各类人员所占的比例，必然要解决各类人员都有哪些，分工是什么，由谁确定员额比例，在哪些范围内确定。法官法释义中对员额比例的概念、制定者、确定范围已经进行了说明，那么现在就需要对法院中办案人员的分工进行研究。

（二）员额制中的分工

司法审判员额制解决的主要是案件庭审过程中的法院官吏在审案时的分工问题。在英美法系，一次庭审过程中的岗位分工如下：

1.法官主持庭审指挥程序，专管案件事实判断和法律适用，负责裁判文书签发，保证案件裁判质量并终身负责，相当于议会议长。

2.法官助理告知案情及证据、提示流程、给法官准备法条与判例，组织庭前证据交换，接待诉讼当事人、准备与案件相关资料和庭审材料、调查取证、委托鉴定、财产保全、协助法官调解、草拟裁判文书等审判辅助事务性工作。

3.法庭秘书起草判决书、其他法律文件，交法官签字后转交书记员送达。

4.书记员当庭传递证据，管理当事人和证人，引导速录员，实现诉讼材料及法律文书送达，处理庭前筹备过程当中的事务性工作，做好案件记录、法律文书校对、案卷整理归档工作。

5.速录人员二人，一人负责当庭录音录像，一人负责打字记录。

6.法庭管家一人，负责主持法庭宣誓及管理陪审团。

7.法警二人，负责看守刑事被告及维护法庭秩序。

除法官（员）之外，“员外”的其他人员属于一间法庭，在审判程序之外不隶属于法官，相当于一个“营盘”。铁打的“营盘”流水的“法官”。因此，所谓员额制，指的是庭审过程中的上述几个庭审工作岗位及其庭审过程中分工关系的有关制度。

三、员额制的实施现状及导致的问题

本文以渝中法院在司法改革中实行的员额制为例，分析一下目前员额制的实施现状。

（一）施行员额制后，法官员额变化情况：在改革之前，渝中法院有231人，其中法官117人，入额67人，占政法编的29%。司法改革后，仅剩法官67人，渝中法院公示信息：法院领导6人，内部庭室16个，业务庭室10个，非业务庭室6个。可知在院领导与业务部门正职都入额的情况下，院领导与业务庭正职共计16人，一线法官入额人数为51人，去掉院庭领导与速裁10名法官，平均每庭有法官4名。由此可看出法官人数大减，能主持庭审的人员更少了，导致案多人少的现象更加突出，很显然，渝中区的员额制改革没有与法庭里的审案数量挂钩，制度与现实情况之间存在矛盾。

（二）实施员额制后，法官结案数目与报酬的情况：渝中法院法官改革前每个月结案112件，渝中法院员额法官人均结案309件，改革前后法官月收入都是5000元，改革前后与入额不入额收入不变。改革前每审结一个案件的收入是45元，改革后的收入是16元，改革加大了工作量而未增加报酬，导致工作量和报酬不成比例，很明显，这种情况会导致入额人员的工作热情降低。针对这一现象，法院应该依据工作性质合理分配收入，使付出和收入成正比，提高入额法官的积极性，真正保证员额制的目的得以实现。

（三）施行员额制后，对瑕疵案件的追责情况：2015年10月以来，渝中区法院共发出5份案件责任认定书，对5名瑕疵案件责任人进行了追责。可知，案件瑕疵法官占法官总人数的7.4%，瑕疵案件占所有案件的0.25‰。不难看出，在工作量翻倍，收入实际下降的情况下，案件瑕疵还要追责，更会影响法官的办案热情和工作效率。在这种情况下，提出合理的瑕疵案件追责机制就显得尤为必要。

（四）施行员额制后，结案情况：渝中法院员额法官人均结案309件，同比增长175.9%，未结案增加了34.8%。改革后法官员额缩小，即使人均工作量翻倍，未结案还在增加，必将致使积案增加，加重入额法官的任务。

除此之外，渝中区的员额制改革存在的最突出的问题是员额制的实施没有与法庭里的审判岗位分工挂钩，导致实施情况与员额制的本意脱节。

四、如何改进员额制

从渝中区法院的员额制实施情况可以看出员额制实施的一系列问题，导致司法改革无法按计划顺利进行，只有改进员额制，才能达到司法改革预期的效果。要改进员额制，首先要弄清楚实施员额制情况下的法院内部人员的分工问题。而司法事务分工是法院内部机构及人员分工的前提，会影响我国司法改革过程中的法官定员、法官助理配置等内容，法院在内部进行审判事务及相关事务的区分后所形成的不同分工形式，会出现不一样的人员配置方式，继而影响法官与法官助理及有关辅助人员之间的比例。所以，要搞清楚施行员额制情况下的法院内部人员的分工问题，必须对法院内部的审判事物及相关事务进行区分。研究两大法系中的国家不难看出，审判事务及辅助事务的区别主要可分为混合模式和分离模式。混合模式主要存在于早期的司法活动中，用于解决简单的司法任务。分离模式是对审判事务、辅助事务的各项内容进行区分。这一模式适用于法官职业化水平较高、法院的收案数量较多、案件审判难度较大、社会对司法效率的要求较高的情况下。我国法院审判事务分工兼有混合和分离模式的特征，但更多地表现了混合模式的特点。然而，伴随我国市场经济的发展，法院案件数的上升、审判难度的加大，社会对司法公正及效率的要求提高，以混合模式为主的管理模式已经不能满足现实情况的需要，笔者认为，要实行员额制，我国法院应当采取以分离模式为主的管理模式。在上述管理模式下，員额制应具备以下特点：1.员额设置应该按审判法庭数设置，每一间审判法庭两名主审法官即可。“因庭设岗，因岗定位”，才是员额设置的正确原则。只有员额内的法官才是法官，其他都不是法官，而是法庭属员。2.法官主持及指挥庭审，法庭属员为辅助岗位，不具有法官职权。3.法官任职终身制，非因特殊情况（亡、病及辞职等）不得增加。4.实行正规的员额制意味着“两个取消”：（1）必须取消“垂帘听审”并指挥承办法官的庭长院长及审委会对案件结果的控制权。（2）在第一审案件中完全实现独任审，取消合议庭。5.实行正规的员额制，因为消除了“幕后审批”案件的司法行政化弊端，所以还意味着当庭宣判率的大幅度提高，从目前的近乎为零提高到至少七到八成。除此之外，针对目前员额制实施过程中的问题，必须予以重视，提出适当的解决方案。针对案多人少的问题，必须根据案件数量、法官水平确定入额法官，使法官数量与案件数量相适应；针对工作强度和收入不成比例的问题，应当合理增加主持审判工作的法官的收入，在法院中法官的过错程度，考量责任的轻重，制定相关规定，督促法官严格依法办事，促进审判水平的提高，在瑕疵责任出现前，提前想办法杜绝，而不是出现审判错误后，再强调追责。

希望通过对员额制的进一步的研究和解释，为司法改革献出自己的微薄之力，促进司法改革的顺利进行。

[注释]

①<法官法>，2001，第50条.

②全国人大常委会，<法官法>，2001，第50条.

③肖扬.全国人大法律委员会作出关于<中华人民共和国法官法修正案（草案）>修改情况的汇报[Z].2001.

[参考文献]

[1]刘峥.完善协同机制深入推进法官员额制改革[N].人民法院报，2017-10-18（002）.

[2]王亚明.法官员额制的结构改革新探[J].法治研究，2017（05）：67-77.

[3]叶扬.员额制改革的预期与实践：法官遴选机制的实证分析[J].江西科技师范大学学报，2017（04）：20-26.

[4]曹政亮.法官员额制概念及实施意义[J].人生十六七，2017（23）：123.

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