试论我国法官员额制改革

发布时间:2021-09-27 阅读数:958

李爽+张宝亚

摘要：党的十八届四中全会提出了一系列重要的改革举措，其中不乏审判制度改革方面的内容，而法官员额制改革正是其中不可或缺的重要一环。进行员额制改革不但是为了进一步规范法官队伍，而且以构建公正高效权威的社会主义司法制度为目标。本文针对员额制改革存在的问题，提出若干建议：及时释明改革内涵；提供法律条文支持；规范入额法官遴选工作；合理架构法院审理结构；完善法官职业保障制度；提升法官薪酬及福利待遇等。

关键词：入额法官；队伍建设；司法改革

中图分类号：D926.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0087-03

作者简介：李爽（1993-），女，西安工程大学，2015级中国马克思主义法学硕士研究生，主要研究方向：社会主义法治实践；张宝亚，男，西安工程大学，法学系教授，硕士研究生导师。

司法改革进入攻坚期和深水期，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了建设高素质法治专门队伍的改革要求。正是出于讓法官工作回归本源的考虑，以求打破既往论资排辈的做法。为了实现这项要求，需要进行法官员额制改革。改革实施三年以来，得到了快速推进，在最高人民法院的领导下各地法院也进行了广泛探索，取得了一定的改革效果，但仍应进一步细化，进行更深入的司法改革。

之所以实行法官员额制改革，正是出于以下几点的考虑：一是要确保法官人数与案件数量的匹配度，改善人案失衡的现状；二是要确保审判辅助人员与法官人数匹配，优化审判资源；三是要将优秀法官留在一线办案岗位；四是要确保经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为入额，为推进司法责任制改革奠定基础；五是要确保法官职业保障有效落实，推行法官单独职务序列和工资制度，六是落实司法责任制，确保“由审理者裁判、由裁判者负责。”将法律责任落实到人，改变案件层层审批，最后却无人负责的尴尬局面。①

一、法官员额制的改革现状

法官员额制最早出现在1999年最高人民法院第一个五年改革纲要中，但是直到党的十八届三中全会，法官员额制改革才真正走上正轨。从1999年的提出到2014年上海进行改革试点之前，法官员额制改革可谓“雷声大，雨点小”。

可以说改革的步伐是先慢后快。从2014年的第一批试点城市开始，不到一年时间，第二批、第三批试点接踵而至。仅仅两年时间法官员额制改革在全国范围内铺开，随着全国司法体制改革推进会的召开，改革的脚步得到了进一步推进。截至2016年12月底，除西藏、河南、辽宁、江西的部分区法院和兵团法院，其余27个省的法院均已完成员额法官选任工作。其中不仅包括27个省的高级法院，更有340个中级法院完成员额法官的选任工作，与此同时2623个基层法院也完成了这项工作，以上这些法院约占全国法院总数的85%，共产生入额法官104442名。②

法院体制改革已分三批正式在全国范围内铺开，各地法院的人员分类比例大致有以下两种类型：一种是上海市设定的法官33%、审判辅助人员52%、司法行政人员15%的分配比例；另一种是广东等法院采用的法官39%、审判辅助人员46%、司法行政人员15%的分配比例。从现在的改革情况来看，虽然各地的比例不尽相同，但是大部分地区的人员分类比例沿用了上海的改革思路。此外，就确定员额法官的编制来看，大部分法院在确定法官员额的数据时，衡量法官员额的依据大多采用了人口数量、案件数量、法官办案工作量和法院的职能定位的标准等因素。

值得注意的是，截至2017年6月，全国法院共遴选产生12万余名员额法官，实现了把最优秀的人才留到办案一线的预期目标。最高院首批入额的367名法官于今年7月3日完成宪法宣誓仪式，标志着法官员额制改革的全面落实。③

二、法官员额制改革过程中出现的问题

改革取得了一定的成就，但是在进行改革的三年时间里，也出现了一些需要解决的问题。目前来看，我们应该戒骄戒躁，正视已经出现的问题，进行更加深入的司法改革。

（一）对法官员额制内涵理解有误

法官员额制改革触动着每个法官的神经，有些法官认为实施法官员额制改革后，没有入额的法官不能审理案件，而且工资会跟入额法官有明显差距，地位也会较之前有所降低，因而萌生离开法院的念头。但是这样的理解是不全面的，正是出于规范审理模式的需要，才要将思路从扩大法官数量转移到让少数优秀法官办理案件的思路上来，意味着要逐步减少不办案法官的数量，没有入额的法官以司法辅助人员的身份参与进来，从而合理架构法院的审理结构，确保案件的规范化审理。

（二）改革缺乏相应法律条文支撑

如果改革仅有改革决定和政策支持，却没有相应的法律条文支撑，这项改革就很难真正落到实处。法官员额制改革已实施多年，但是一直没有相应的法律条文支持。因此，修改《法官法》等相关法律文件，为改革的实施提供法律保障需要提到日程上来。改革不能缺乏法律条文的支撑，否则很可能导致在改革过程中偏离目标，甚至可能达不到改革的预期效果。

（三）法官易受行政管理人员影响

进行法官员额制改革是落实司法责任制的基石，两者相辅相成、彼此影响。

因为任何改革的成功都离不开一支正规、专业的队伍支撑，并且队伍的完善也离不开运行机制的规范化。正所谓，再好的法官队伍，如果审判权运行机制不科学，法官不可能将独立公正行使审判权落到实处，更可能导致改革的目标无法实现。所以改革的过程中，要注意规范审判权的运行，确保司法不受行政机关的影响。

（四）法官职业保障落实情况有待改善

在审理案件的过程中，法院内部行政管理人员对案件可能存在不应有的影响。如果法官地位不独立，法官员额制改革就很难达到预期效果。建立领导干部插手、过问案件的记录制度是一项行之有效的改革举措，但是如果不在制度上保证法官的独立地位，法官在审理案件的时候，就会有所顾虑，审理结果难免会偏离司法公正。而且如果法官没有独立的审判地位，法官会因为晋升等原因受制于行政管理人员，司法活动受行政人员的干预将不可避免。

（五）法官薪酬及福利待遇不合理

按照現在的改革趋势来看，司法责任边界并不明晰、法官工作任务也很繁重、而且晋升空间有限，但却可能面临终身追究法律责任的压力，导致法官队伍本身对改革的态度并不积极，进而导致改革的动力不足。在这样的大背景下，离开法官队伍，下海做律师的法官数量逐年增多，出现这种现象的原因除了司法责任制改革下，法官需要承受的压力变重外，法官工作强度与工资收入不成正比也是很重要的原因。

三、完善法官员额制改革的建议

要达到改革的预期目标，不仅需要完善法官员额制，而且需要完善相应的配套措施，以此促进法官的职业化及精英化，从而达到稳定法官队伍、提高审判质量，进而提高司法公信力，实现司法公正。各地法院在落实法官员额制改革时，应当注意完善以下几个方面的内容：

（一）及时释明法官员额制改革的内涵

首先，应当阐明法官员额制改革的内涵，让法官及社会大众及时了解并正视此项改革。因此，可以通过媒体向社会宣传法官员额制的内涵和改革的具体方案，必要时对出现紧急情况下的预案进行阐释。与此同时，也要制定统一的硬性标准，并应当被外界知悉。但这并不是完全要使用一刀切的方式进行改革，而是结合各地的实际情况设置法官员额，综合考量法官的工作量，以及工作区域的面积和人口数量，不能简单照搬，而应当制定适应当地的合理比例。

（二）司法改革举措接入制定法范畴

要保障员额制改革的顺利实施，必须要有法律规范的支撑，如果改革没有依据，就可能无法达到预期的效果。因此，必须要制定与改革相衔接的法律规范，确立相应的配套措施，否则很可能导致改革在落实过程中走样，甚至会出现偏离改革初衷的情形。现行《法官法》没有与法官员额制改革相适应的内容，甚至有些内容还会成为深化改革的阻碍，所以应当对《法官法》进行相应的修改。2017年9月1日对《法官法》修改的部分并没有涉及关于法官员额制的内容，目前仍需要进一步完善。如果担心立法太过频繁，影响法律的稳定性，颁布司法解释可能是目前较好的解决之策。

（三）合理架构法官与司法行政人员的关系

想要追求法官的职业化与精英化，必须要保证法官内部的规范管理，如果没有法官人员分类管理制度的稳步推进，是不可能真正实现的，并且我国的司法改革也将无法深入。建立法官人员分类管理制度不仅有利于法院内部的合理运行，而且可以促使司法免受行政等方面的影响。在对司法活动起到良好的促进作用的同时，也对法院的管理也提出了更高的要求。所以更要注重规范、高效、合理的法官人员分类管理制度的建立，进而促使法院内部管理的正规化、合法化和合理化，对法官与司法行政人员的关系进行合理架构。

（四）完善法官的职业保障制度

在进行法官员额制改革的背景下，需要完善法官的职业保障，使法官的审判与职位不受其他机关和个人的不当影响。除非法官个人出现重大违法违纪的行为，否则其职位不受非法剥夺。就算真的需要剥夺法官职权也应当履行正当的法定程序，保障其陈述申辩的权利，以及对地方党政机关调离决定的否决权。法官的职业保障不仅要求保障法官能够依法独立公正行使职权的独立地位，同时也要通过维护法官队伍的应有权利，确保法官工作的吸引力，进而保障法官的专业素质和职业素养，确保审判工作的公正合法。

（五）提升法官的薪酬待遇和福利保障

法官的工作是神圣的，要使入额的法官独立行使审判权，不仅要在审判上赋予法官独立的职权，而且要保障法官合理的薪酬以及相应的福利待遇。因为根据现在的改革现状来看，对法官的审判工作提了更高的要求，法官肩上的担子更重了，但是法官职业的保障制度却没有得到很好的落实。原本法官每年要审理的案件数量就很大，随着社会的不断发展，出现纠纷的几率显著增加，在实行法官终身追责制后，法官要面临的巨大压力，与此同时面对律师等行业巨大的薪酬诱惑，不免造成法官队伍人才的流失。如果此时再不完善法官的薪酬与福利保障，精英的流失将很难控制，这样的话就与改革的初衷背道而驰了。

可以说一个制度的改革，需要全方位制度体系的完善与落实，法官员额制要想达到预期的改革目标，建立系统的保障体系必不可少。首先从释明改革内涵入手，理清法官与行政管理人员的关系、落实法官的职业保障体系、提升薪酬及社会福利待遇、修改《法官法》，在法律上落实保障规范。只有这样才可以将法官员额制改革落到实处，进而推动司法改革，提高司法公信力，实现司法公正。

[注释]

①摘自人民法院报联合最高人民法院司法改革领导小组开设的<司法改革热点问答>专栏第13问.

②胡隽.回归办案本位，充实一线力量—访最高人民法院司改办主任胡仕浩[N].人民日报，2017-1-11.

③周亚强.法官员额制改革在全国法院已经全面落实[EB/OL].中国长安网，2017-7-12.

[参考文献]

[1]刘斌.从法官“离职”现象看法官员额制改革的的制度逻辑[J].法学，2015（10）：9.

[2]孙英.法官员额制改革的当务之急与长远之计[J].山东审判，2015（4）：1.

[3]拜荣静.法官员额制的新问题及应对[J].兰州大学学报（哲学与社会科学版），2016（2）：6.

[4]寇振国.对当前这身法官责任制改革的理性审视[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2016（1）：7.

[5]戴传利.论我国法官员额制改革困境与出路[J].江淮论坛，2016（3）：2.

[6]刘煌晖.法官员额制试行现状及应对策略[J].三明大学学报，2016（3）：3.

[7]刘敏.论程序自治与审判权运行机制改革[J].政法论丛，2017（3）：1.