宁夏自治区政府购买养老服务的法律问题研究

摘要：宁夏自治区政府为应对老龄化时代、保障老年人养老权的实现及服务型政府的建成，对购买养老服务作了系列规定。但目前有关政府养老服务购买的相应法规缺失、区内已有法规操作性较弱及养老服务购买的监管机制的不健全导致政府养老服务购买进展缓慢。为有效推进宁夏自治区政府养老服务的购买，应当对此开展立法工作、完善区内法规的实际操作性、加强对养老服务购买的监管。

关键词：老龄化；购买养老服务；法律问题

中图分类号：D922.183文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0104-02

作者简介：李雪（1992-），女，山东菏泽人，北方民族大学法学院，硕士研究生，研究方向：民族法学。

一、自治区政府购买养老服务的必要性

传统的将养老服务定义为“因老人年老导致的生理机能退化或丧失而产生的依赖他人提供的生活照料服务”[1]的将老年人当作累赘的消极应对老龄化的做法已不能适应经济快速发展下多元利益体并存的现实。作为社会治理中重要参与主体的政府，转变其“官本位”的行政理念，结合自治区人口老龄化现实购买养老服务极为必要。

（一）有利于保障老年人人权的实现

人权被认为是一个自然人应当具有的生存所必需的、基本的、不可剥夺的权利，保障民生虽是全社会的法律义务[2]，政府同时应承担人权实现的最主要义务[3]，《宪法》中对此作出了明确规定。当个体因年老导致生理机能退化或丧失而面临生存权和生命权等“底线性”人权的实现仅靠自身或家庭供养无法实现时，政府就应当依宪承担起供给养老服务、保障其基本人权的责任，以实现“老有所养”。

（二）建设服务型政府的必由之路

服务型政府的建设要求政府以社会利益和公民利益的实现为本位，为公民提供公共服务，以回应社会公众现实的差异性需求[4]。2016年自治區统计公报数据显示年末全区共有60周岁及以上人口82.88万人，占全区总人口数的12.28%，其中65周岁及以上人口共52.44万人，占全区人口总数的7.77%[5]，依据维也纳老龄问题世界大会和联合国确定的划分标准①，自治区早已步入人口老龄化社会。而在当前城乡二元体制的大环境下不断加剧的人口流动，使养老问题逐渐社会化，这就要求自治区政府在面对社会化的养老问题时，应当积极应对老龄化、落实政府养老职责，以实现服务型政府建设。

二、自治区政府购买养老服务的立法现状及存在的问题（一）立法现状

1.国家立法及政策层面

《老年人权益保障法》中就基本医疗需要、医疗服务实现及医疗补贴等作出规定。《政府采购法》及《实施条例》是当前政府开展养老服务购买工作的主要参考标准及依据。2011年12月16日经国务院发布的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》中把“政府购买服务”列入养老服务模式中。2013年国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》进一步为政府购买养老服务工作的开展提供了政策保障。随后，财政部等十三部门联合印发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，明确了政府在养老服务购买中应遵循的基本原则与工作目标。国务院2017年2月印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中针对养老服务供给不足问题，作出加大养老服务购买力度的决定。

2.自治区立法层级

关于政府购买适合社会力量承担的公共服务问题，宁夏自治区政府已于2014年5月14日印发的《关于推进政府购买服务工作的指导意见》中明确并作出2020年在全区基本建立比较完善的政府服务制度的目标。自治区政府同年发布的《关于加快发展养老服务业的实施意见》及《宁夏基本养老服务体系建设规划（2015年—2017年）》、《宁夏回族自治区养老服务促进条例》等对细致规定了促进养老服务的各项工作的开展。

（二）存在的问题

第一，政府购买养老服务的具体法律法规缺失。现存相关立法除老年人权益保障基本法外，其余多散见于其它法律法规中。尽管十三部门联合印发了《做好政府购买养老服务工作的通知》、各地方也相继颁布了政府购买养老服务工作的实施通知、办法等，但宁夏自治区却尚未制定政府购买养老服务工作相关实施细则。虽然《政府采购法》对政府采购问题作出了规范性规定，但其采购目录中并没有“养老”一项的存在[6]，对采购对象“服务”也仅为“除货物和工程意外的其它政府采购对象”的模糊性定义。养老服务的购买具有一定的特殊性，并不能完全适用该法。上位指导性法律法规的缺失致使自治区政府在养老服务的购买与工作的开展进行时难以在完整的法律框架内进行。

第二，自治区政府制定的相关规定实际操作性差。自治区政府颁布的用于政府购买养老服务的法规多是照搬《关于加快发展养老服务业的若干意见》、《做好政府购买养老服务工作的通知》及《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中的原则性规定，并未真正结合宁夏回族自治区特有的现实情况作出具体有效规定。至2015年末，自治区共有36.05%的常居人口的民族成分为回族，其中吴忠市回族人口占比为52.67%，固原市回族人口占比为46.10%，中卫市回族人口占比为34.71%，银川市和石嘴山市回族人口占比分别为25.74%和21.84%。[7]政府在为这些回族聚居市购买敬老院、老饭桌等养老服务时不仅应当保障其基本居住养老需求得到满足，同时应着眼民族固有的特殊饮食习俗，对所购买的养老服务予以特殊考量。但自治区政府现有的养老服务规划中并未对此作出具体规范性规定，忽视了现实的民族特殊性。

第三，自治区政府养老服务购买的监管机制不健全。首先，在监管主体责任方面，尽管《政府采购法》及其实施条例中对政府购买养老服务的监管主体作了规定，但事实上，这些规定仅为原则性、指导性规定，并未明确监管范围的界限，实践中极易因可操作性差而导致监管空白或监管推诿扯皮现象滋生；除监察和审计独立于政府采购行为外，财政部门、民政部门往往也是政府采购活动的当事人，这样便出现了执行者与监管者合一的问题，无法保证监管活动的独立性与公平性。

其次，就监管标准的实际操作性看，因养老服务所有的特殊性导致对其质量的评判标准难以简单的进行量化评估导致现存的予以规制政府购买养老服务的法律法规中均未确定明确的监管标准，使政府购买养老服务中容易产生各种合同漏洞，在实际处理中监管人员缺乏指导性规范而盲目、违规操作等。事实上，通常在政府所购买养老服务中，一部分是关于货物类与工程类养老服务的购买，对这类养老服务的监管重在招标程序的客观、公正上，实现平衡定价与质量间的关系；另一部分则是对服务型养老服务的购买，该部分服务理论上可称为“软服务供给”，其服务质量的好坏通常有赖于服务群体的主观感受，难以进行量化评估。

三、完善区政府购买养老服务的建议

（一）推进政府购买养老服务的立法工作

第一，在国家层面上落实政府购买养老服务、促进养老服务体系的建成，就必须具备完善的配套法律法规、构建完整的政府购买养老服务的法律框架，引导政府购买养老服务有序推行。完善《政府采购法》的相关法律条款，将养老服务购买纳入采购目录行列，明确服务购买的采购流程、资金使用标准、监督评估体系等环节的规定；逐步在《老年人权益保护法》中对关系老年人基本权益实现的公共性服务的采购作出补充性规定。[8]

第二，从自治区层级看，区政府应当充分行使国家赋予的地方立法权，依《老年人权益保护法》、《政府采购法》及《做好政府购买养老服务工作的通知》，结合自治区老龄化发展现状制定切实可行的工作条例，以切实推动政府购买养老服务、积极应对老龄化。

（二）完善自治区法规的可操作性，突出民族特性

目前自治区关于政府推动养老服务体系构建的相关规定仅是对已有法律的重复性、原则性规定，并未突出回族自治区所有的民族特性。基于全区36.05%的回族常居人口的总占比，自治区人大应当在立法进程中充分考量回族居民固有的饮食、居住等传统习俗，在购买敬老院、养老院、老饭桌等养老服务时注重对少数民族风俗习惯的尊重与保障。如，可结合自治区各市县回族人口占比作出购买可供回族老年人口使用的、具有清真餐饮的老饭桌、养老院、敬老院的规划，以满足其民族习俗需求。

（三）加强对政府购买养老服务的监管

首先，明确监管主体的责任，转变监管方式，形成以专门机构主导、采购活动当事人自律、社会参与共治的监管模式，促进养老服务市场净化。在专门机构建设方面，可在市或县一级设立专门负责养老服务提供者日常运营与监管的老龄化工作室和社区老龄化事务所。将具有权威性的、独立于政府采购行为之外的监察审计机关作为专门负责养老服务购买的监管机构，在保证监管行为客观公正性的同时又对被监管对象具有一定的威慑作用，以规范采购当事人行为。严格规范自治区政府养老服务购买信息与评估信息的有效性公开，逐步推进养老服务购买领域的全程介入机制，实现养老服务阳光化购买。

其次，制定且行可行的监管标准。养老服务的特殊性使得对其质量的评判标准不能简单的采取“一刀切”式的量化评估，应依照货物类与工程类的养老服务型种对养老服务购买的质量评估标准分别规范。对所购买的货物类与工程类养老服务的监管主要集中在招标程序的客观性及平衡定价与质量间的关系，应制定明确的招标程序、合理的定價机制与质量评估机制、明确供应商利益获取上限，形成政府、供应商与养老服务最终购买者三方协调运行机制。对于软服务型供给的监管评估标准，可将实际购买的老年人及其亲属的服务评价与服务期待相结合，针对购买重复率进行质性评估。

[注释]

①维也纳老龄问题世界大会和联合国确定的划分标准是，当某地区60周岁及以上人口比例超过10%或65周岁及以上老年人口数量占总人口的比例超过7%时，该地区便进入老龄化.

[参考文献]

[1]袁维勤.政府购买养老服务问题研究[D].西南政法大学，2012.12.

[2]张文显.民生互换良法善之——法治视野内的民生[J].中国党政干部论坛，2010（9）：12，14.

[3]李步云.法的人本主义[J].法学家，2010（1）：1.

[4]吴爱明，等.服务型政府职能体系[M].北京：人民出版社，2009.35.

[5]宁夏回族自治区统计局，国家统计局调查总队.宁夏回族自治区2016年国民经济和社会发展统计公报[N].宁夏日报，2017-04-18（004）.

[6]冯天.我国实施政府购买养老服务政策问题研究[D].东北财经大学，2014.24.

[7]宁夏回族自治区统计局.宁夏统计年鉴2016[M].北京：中国统计出版社，2016.

[8]高源.政府购买社区养老服务法律问题研究[D].辽宁大学，2015.23.

编辑整理：法制博览杂志社编辑部 官方网站：www.fzblzz.com