再论公安边防执法

摘要：公安边防部队作为我国公安机关的重要组成部分，担负着治安行政管理和刑事侦查的职责，并通过多种多样的执法手段进行边境管理，维护国家安全和社会治安秩序，其工作的执法性是勿庸置疑的。一直以来，人们对公安边防执法未形成统一认识。通过本文的撰写，笔者尝试对边防执法作出界定，并对边防执法进行分类、归纳总结边防执法的特征，让人们更好的认识公安边防执法。

关键词：执法；边防执法；边防执勤

中图分类号：D631.46；D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0106-02

作者简介：李莎（1975-），女，汉族，云南昆明人，硕士，公安边防部队士官学校法律教研室，高级讲师，主要从事法理学研究。

一、公安边防执法的界定

通常人们对执法有广义和狭义两种理解。广义的执法是指一切执行法律的活动。狭义的执法则是指国家行政机关及其公职人员依法行使管理职权、履行职责、实施法律的活动。人们把行政机关称为执法机关，就是狭义执法。

根据法律规定，公安边防部队作为我国公安机关的重要组成部分，担负着治安行政管理和刑事侦查的职责，并通过多种多样的执法手段进行边境管理，其工作的执法性是勿庸置疑的。但一直以来对于公安边防执法却没形成统一认识。当前主要有两种观点：一种认为公安边防执法具体包括刑事执法和行政执法，2006年云南公安边防总队进行法律法规汇编时将边防常用法律分成了《刑事执法工作手册》和《行政执法工作手册》就反映了这一观点。另一种则认为公安边防执法具体包括边防检查、边境管理、刑事侦查。2009年公安部对边防常用法律法规进行汇编时就持这一观点，将边防常用法律法规汇编成了《边防法制分册》、《边防检查分册》、《边境管理分册》、《刑事侦查分册》。这两种观点都根据公安边防执法的具体工作岗位对公安边防执法工作进行了较细划分，能帮助人们对现有执法业务岗位有较直观的认识，也有助于各单位有针对性的开展执法培训。但都忽略了边防执勤，公安边防工作实践中边防执法和边防执勤常常是重叠混合、交错进行的，两者间没有清晰界限，如巡逻、搜捕、押解和出入境边防检查等。对此，笔者认为边防执勤也是边防执法的一部分，包含了边防执勤的边防执法应是一种广义的执法，而公安边防执法（亦称边防执法）即公安边防部队依法维护沿边沿海地区的社会治安，打击沿边沿海地区各种违法犯罪，依法定职权和程序进行管边控边的一切执行法律的活动，是广义的执法，具体包括了边防刑事执法、边防行政执法和边防专项执法。其中边防刑事执法和边防行政执法是狭义的公安边防执法，广义的公安边防执法除了狭义的公安边防执法外还包括边防专项执法。

二、公安边防执法的分类

（一）边防刑事执法

就是根据《公安部刑事案件管辖分工规定》和相关法律法规规定，由公安边防部门负责对边境管理区内发生的部分刑事案件进行侦查的执法工作。具体包括：各级公安边防部门侦查队负责走私、贩卖、运输毒品案；走私制毒物品案；组织他人偷越国（边）境案；运送他人偷越国（边）境案；偷越国（边）境案以及破坏界碑、界桩案的案件侦办。此外《公安部关于印发<关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见>的通知》（公通字[2005]100号）规定，派出所可以管辖辖区内发生的因果关系明显、案情简单、无需专业侦查手段和跨县、市进行侦查的五类刑事案件。具体包括了犯罪嫌疑人被派出所民警当场抓获的；犯罪嫌疑人到派出所投案自首的；群众将犯罪嫌疑人扭送到派出的；派出所民警获取线索可直接破案的；其他案情简单、派出所有能力侦办的刑事案件。（二）边防行政执法

就是由公安边防部门对辖区内发生的行政违法行为依法进行查处并给予行政处罚的执法工作。具体包括治安案件、边防检查行政处罚案件、沿海船舶治安管理案件。治安案件主要由公安边防派出所依据《中华人民共和国治安管理处罚法》和有关治安行政法规负责对辖区内的治安违法行为进行查处。边防检查行政处罚案件则是由边防检查站，依据有关出入境的管理法律法规进行出入境边防检，并对违反出入境管理法律法规的人员进行行政处罚。沿海船舶治安管理案件是公安邊防部门依据《沿海船舶边防治安管理规定》和《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》对沿海进行生产作业的船舶、人员实施治安管理，并对其违反法律法规的行为予以行政处罚。

（三）边防专项执法

是指公安边防部门为维护边境地区安全和治安秩序，依据与邻国签订的边境条约、协议，以及我国的边境管理政策和法律法规，对界务、边境涉外事务以及边民在边境前沿地带的通行、生活、生产和执行勤务等，依法实施管理的具有边防特色的专项执法工作。具体包括界务管理、边境涉外事务管理、边境前沿地带生产作业管理以及边防执勤执法等。

在公安边防执法工作实践中这三种执法之间并没有明显的分割界限，三者间往往是相互交叉，互有衔接的，前一阶段执法行为水平的高低都可能影响到后一阶段执法工作的开展和执法结果。以云南公安边防侦办毒品案件为例，XX支队边境检查站的官兵在对进出边境管理区的人员、车辆进行例行边防检查，这是边防执勤执法，在这过程中根据相关法律法规的要求，参与边防执勤官兵需依法实施检查，如表明执法身份，依法对人员、随身携带的物品、车辆、货物等实施检查，发现可疑人员的可带至专门的检查场所实施进一步的检查。如确定可疑人员随身携带了毒品可疑物的，干部检查员（具有执法资格证）对嫌疑人进行询问，并对毒品可疑物当场进行称量、指认，同时对客车驾驶员和其他旅客进行调查询问，此时所采取的一系列行为往往被认为是行政调查行为，此时属于边防行政执法的范畴。随后再将嫌疑人、毒品可疑物等移交给支队侦查队，由侦查队负责对案件的进一步侦查，而这一系列的行为则属于边防刑事执法的范畴。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第52条第2款的规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。前期边防行政执法中干部检查员（具有执法资格证）所制作的询问笔录虽然不能在后期毒品案件的刑事侦查中作为证据使用，但却能为下一步刑事侦查的展开提供线索。三、公安边防执法的特征

由公安于边防工作具有执法性、武装性、地域性、涉外性等特点，因而使得公安边防执法工作呈现出不同于一般行政执法工作的特点，主要表现在三方面。（一）边防执法工作内容的复杂性

一般行政机关的执法工作内容相对单一，如工商行政管理部门主要负责市场监督管理，依法市场经营主体及其市场行为进行规范，并对发现的违反工商行政管理法律法规的行为予以处罚的行政执法。而公安边防部队的性质、任务、特点都决定了其担负的执法工作的内容较一般行政机关的要复杂的多。如前所分析的公安边防执法是广义的执法，包括了边防刑事执法、边防行政执法和边防专项执法三部分，这就意味着公安边防部队既担负着刑事执法工作的任务，也担负着公安行政执法工作的业务，还负责从事具有边防特色的边防专项执法。

（二）边防执法工作主体的多元性

公安边防部队作为公安机关部署在沿边沿海地区的一支重要的执法力量，从总体层面上看公安边防部队是一个重要的执法主体。但由于边防执法工作内容的复杂性决定了公安边防部队的执法任务又分别由边境管理和边防检查两个职能部门具体行使，这使边防执法工作主体呈现出多元性的特点。一般来讲，边防支队（大队）及其派出的基层单位边防派出所、边境检查站等都只是战斗实体，并不是职权执法主体，不能以自己的名义独立实施执法活动并作出处理决定，其法律后果应当归属所属公安机关。但是，边境管理部门不具有职权执法主体资格的现实性并不能排除其成为授权执法主体的可能性。事实上，出于边境管理工作的需要，公安部规章已经赋予了边境管理部门一定范围内的独立的行政执法主体资格，主要涉及两个方面。一是有关边境管理区通行证的管理。根据公安部《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》的授权，公安部边防管理局是全国《边境通行证》的主管部门。凡进出边境管理区（含深圳、珠海经济特区）的人员，应当办理《边境通行证》或其他有关证件，并经XX支队边境检查站（原公安检查站）查验。二是有关沿海船舶的边防治安管理。根据公安部《沿海船舶边防治安管理规定》和《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》这两个规章的授权，边境管理部门对沿海船舶边防治安管理案件具有独立的行政执法主体资格，有权以自己的名义独立作出行政行为。关于边境管理部门对沿海船舶边防治安管理案件的行政执法主体资格，不仅公安部有授权，沿海一些省（市），例如福建、浙江、海南、上海等，也都通过制定地方性法规的形式给予了明确的授权。边防派出所既是边防大队的基层单位，又是县级公安机关的派出机构，实行雙重领导体制。在一般情况下，它不能以自己的名义对外独立行使职权，原则上不具有执法主体资格。但是，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的授权，边防派出所能以自己的名义独立作出警告、500元以下罚款的治安管理处罚。

边防检查站作为一个相对独立的机构，根据《中华人民共和国出境入境管理法》、《出入境边防检查条例》等法律法规的授权，成为出入境行政管理活动中的执法主体，对出入境管理违法行为有权以自己的名义对违法行为人或者交通工具的负责人处以警告、罚款、拘留、没收违法所得或非法财物等四种行政处罚；同时，还有权对违法行为人采取收缴证件等辅助措施。

再如边防执勤执法工作，则公安边防部门的所有单位都能成为边防执勤执法的主体。可见公安边防部门组织机构及所担负任务的多样化决定了边防执法主体的多样性。

（三）边防执法工作保障的特殊性

一般的行政执法为保证良好的执法效果，都以国家强制力为后盾。特别是随着《中华人民共和国行政强制法》的出台，更明确了行政强制是行政管理的有效手段。公安边防部门不仅是国家行政机关公安机关的一部分，更是国家武装力量的组成部分，这决定了其是带有武装性质的国家执法力量。公安边防部门及其官兵都按照国家制定的统一装备标准配备武器、警械和其他武装设施，其装备武装化。同时自上而下实行军事化管理，有集中统一的领导和指挥，严格的组织纪律性和机动快速反应能力，有适应对付复杂治安事件和突发事件的战斗体制。此外公安边防部门经常执行追捕潜逃的犯罪嫌疑人、看管押解、实施警戒、巡逻、堵卡等各种带有军事对抗性的任务，甚至直接与手持武器的犯罪分子短兵相接，因而其行动具有浓郁的武装色彩。上述种种都表明了公安边防执法工作中除了常用的行政强制手段，还有武装手段，这是边防执法工作保障的特殊性所在。

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