中国纵向立法权限划分标准研究现状概述

摘要：国家的纵向立法权限划分即中央与地方立法权限的划分不是一个新鲜的课题，是古今中外学术界经久不衰的探讨话题，明确中央与地方立法权限的划分标准对于学术研究和立法实践都有着至关重要的意义。迄今为止，我国学术界关于中央与地方立法权限的划分标准有多种不同理论，可以总结为四种：重要程度说、影响范围说、性质说、复合标准论，每种说法都各执一词，也各有利弊。

关键词：中国纵向立法权限；划分标准

中图分类号：D920.0文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0210-01

作者简介：李婷婷，辽宁师范大学法学院，2015级宪法与行政法学专业硕士研究生。

关于我国中央与地方立法权限划分标准的探究在我国学术界并不是一个新兴的话题，而是从改革开放后就一直在探讨的话题，只是学术界多以地方立法权限为切入点进行探讨，然而随着《组织法》和《立法法》的相继出台，尤其是2015年《立法法》修正案中提出的扩大地方立法权之后，学术界关于地方立法权限的讨论更加激烈。笔者认为这种状况短期内不会得到解决，这种状况存在的根本原因在于我国学术界关于我国纵向立法权限的划分还没有一个得到普遍认同的划分标准，一旦划分标准确立，关于纵向立法权限划分的所有问题都将迎刃而解。

目前，我国学术界关于我国中央与地方立法权限划分标准的學术观点主要有以下几种：

第一，重要程度说。立法事项的重要程度是我国现行宪法和立法法划分中央和地方立法权限的依据，关于这一点很多学者在其相关研究中均有提及。封丽霞在其所著的《中央与地方立法关系法治化研究》一书中提出，我国宪法中关于中央专属立法事项的规定采用了重要程度的央地立法权限划分标准进行列举，而对于地方法规的立法范围仅仅做了原则性规定。关于这一点，张千帆，蔡定剑，刘莘，周旺生等在其相关研究中皆有所示。

第二，影响范围说。张千帆在《流浪乞讨与管制——从贫困救助看中央与地方权限的界定》一文中，以流浪乞讨行为的管制为例进行央地立法权限界定的研究，他指出我国宪法和立法法都提到了中央和地方分权的问题，但并未提出可操作的方案，因此我国在界定中央与地方立法权限时需要借鉴联邦国家的经验，即以“影响范围”作为划分央地立法权限的标准。在其所著的《宪法学导论——原理与应用》一书中，他强调了地方自治的重要性，提出根据立法原则中的民主原则和科学原则，在明确中央与地方立法权限的划分标准时应该采用影响范围说。

第三，性质说。王浦劬在《中央与地方事权划分的国别经验及其启示——基于六个国家经验的分析》一文中提出“以事项定权属，以事项配事权”的央地立法权限划分进路，即以公共事务的属性作为中央与地方立法权限的划分标准。他认为，公共事务的属性包括五种：政治属性、经济属性、民族属性、自然属性和国家发展战略属性。当然公共事务的属性也有主从之分，一般来说，公共事务的政治属性和经济属性居于主导地位，这其中政治中的主权属性是公认的不容置疑的主导属性，这一点在现行宪法和立法法中都有体现，凡是涉及国家主权的事项都是中央专属立法事项。他的这种观点相较于前两种而言是一种新的划分思路，但是他并未对“性质说”的具体划分体系进行研究，这就使得这种划分标准的可行性大打折扣。

第四，复合标准论。封丽霞认为，从宪法和立法法来看，我国关于中央与地方立法权限的划分标准采用的是“重要程度说”，这种划分方式虽然可以防止地方滥用立法权，但是会引发另一种极端局面，那就是立法的空缺，其直接表现就是中央在有些应该由其专属的立法事项上没能及时立法，导致立法虚置；而对于一些应该由地方立法的事项，地方以此为借口不作为或者胡作为、乱作为，同时也容易出现滥用立法权，地方法规规章泛滥、冗杂的现象，对我国的法治建设产生严重的负面影响。我国在确定立法权限划分标准是应该充分考虑我国的国情和当前的立法现状，应当将坚持中央立法的统一性和兼顾地方立法的灵活性相结合，在现行的国家建构和法律体系允许的范围内，在“重要程度说”的基础上合理引进“影响范围说”，这对于我国构建民主科学的纵向立法权限划分体系有着至关重要的作用，可以使中央立法和地方立法能够规范在各自的限度内同时又具有某种可操作性的平衡，然后以此为基础建构起一种在目标和行动方面权威、高效、有凝聚力的中央立法权，和受其规范的高效、民主、有向心力的地方立法权所共同组建的中央与地方纵向立法权限划分体系，进而实现中央与地方关系的法治化，这一点在其著作和论文中皆有体现。

笔者认为，从我国目前的立法实践来看，我国中央与地方立法权限的划分标准包括两个层次，第一个层次是中央与地方即中央与省之间立法权限的划分标准，第二个层次是地方各级即省、市、县之间的立法权限的划分标准。结合我国国情和立法实践，笔者认为较为科学的划分方法是，中央与地方之间采用“重要程度说”即以立法事项的重要程度为划分标准，将关乎国家主权和国家制度的相关事项划归中央专属立法事项，地方只能遵守和执行无权进行解释；地方各级之间立法权限的划分以立法事项的可治理性为标准，即立法事项只是地方性问题，通过地方法规规章即可解决。

[参考文献]

[1]蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社，2006.

[2]封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究[M].北京：北京大学出版社，2008.

[3]刘莘主编.立法法[M].北京：北京大学出版社，2008.

[4]张千帆，葛维宝编.中央与地方立法关系法治化[M].南京：译林出版社，2009.

[5]张千帆.国家主权与地方自治[M].北京：民主法制出版社，2012.

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