高校综合改革背景下强化对权力的制约和监督机制研究

摘要：综合改革背景下，高校在利益主体之间的权力配置、利益分配、权力运行发生深刻调整，要求高校在构建权力制约与监督机制时应予相应的回应。当前，高校权力制约与监督机制仍然存在权力配置结构失衡、内部监督不足、外部监督难以有效参与等问题。有必要从完善权力清单和责任清单入手，通过完善现代大学制度、构建多元参与的利益相关者监督机制等，确保高校权力运行的规范化和法治化。

关键词：高校；综合改革；权力制约；权力监督

中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0044-03

作者简介：邹爱萍（1981-），女，福建龙岩人，任职于南京农业大学监察处。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的颁布拉开了新一轮高等教育综合改革的序幕，将“到2020年基本实现教育现代化”作为教育改革发展的战略目标[1]；党的十八大特别是十八届三中全会、四中全会，更加明确了新一轮高等教育综合改革的基本方向和原则，分别从简政放权和依法治校两个层面对高等教育综合改革提出了指导性意见。[2]2017年4月，教育部等五部门就深化高等教育领域简政放权、放管结合优化服务改革提出若干意见，高校的办学自主权进一步彰显。从本质上来说，高校综合改革不仅是教育资源配置和教学的改革，也是高校管理体制的改革，而构建科学有效的权力运行制约与监督机制，确保高校权力规范、高效运行，既是高校綜合改革的应有之义，也是高校反腐高压形势下实现教育领域山青水绿政治生态的必然要求。

一、高校内部权力的构成及运行理性

（一）高校内部权力的多元构成

高校权力主要是指高校内部权力，高校是典型的利益相关者组织，其集教育性、学术性、社会性等多元利益关系于一体的特征决定了其内部权力构成的多样性和复杂性。高校内部的利益相关者主要包括学校党委及党员群体、以校长为首的行政管理人员、教职工群体和学生群体，相应地，高校内部权力形成了以党委为核心的政治权力、以校长为首的行政权力，以教授为主导的学术权力和以教职工代表大会（以下简称“教代会”）为基础的民主管理权力，这四种权力相互联系、相互制约，形成了具有中国特色的党委领导下的校长负责制的高校领导体制，[3]构成了高校内部权力的基本体系。（二）高校内部权力的运行理性

权力的运行是权力得以实现的基础，一般来说，权力运行的主客体、追求的目标、权力运行的程序和方式、权力运行的结果决定了权力运行的合法性和合理性。

从横向维度考量，高校的政治权力、行政权力、学术权力和民主权力之间的关系实际上是一种“决策—执行—监督”的权力结构关系。其中，党委是高校的领导核心，高校的政治权力主要体现为党委权力，其主要权力是行使党内法规规定的各项职责，把握学校改革和发展的基本方向，决定学校预决算、学科规划等在教学、科研、基本管理等方面的重大事项，监督高校重大决议的执行，简单地阐述即是“决策、用人和监督”。[4]显然，从权力运行对象上看，高校政治权力的行使具有宏观性和全局性特征。而高校行政权力的行使主体则主要是以校长为首的高校内部的各级行政组织和个人，高校行政权力是学校党委决策的执行者，负责学校的物资采购、基建工程、会议管理、后勤保障等具体行政事务，维持高校的正常运行和发展。高校行政权力在外部表现出典型的科层制特征，具有明显的等级服从和强制性特点。与政治权力和行政权力的行使不同，学术权力建立在专业知识的基础上运行，其权力的行使主体主要是掌握和行使内部学术权力的高校各级学术委员会，根据《高等教育法》的规定，高校学术权力主要对高校的教育教学活动、科学研究、学科建设、招生就业、师资培养、学位授予等内部的学术事务进行审议和咨询。此外，高校一般还设置有纪委、监察、审计等专门负责监督的职能机构，与教代会、学代会等参与学校民主管理和监督的权力一起，对高校的决策权、执行权等进行监督制约。

从纵向维度考量，高校内部权力一般分为校、院（系）二级权力体系，但院（系）横向的权力设置并非完全参照校级设置，如二级单位普遍没有设立专门的纪委监督机构，对二级单位权力运行的监控既没有明确的组织机构形式，也缺乏相应的制度规范。此外，由于高校二级学院、直属单位的职能定位各不相同，二级单位的权力运行既有普遍的共性特征，也有个性上的差异。

综上，我国高校在内部权力结构上具备了分权制衡的形式理性，这四种权力在运行过程中相互监督、相互制约、相互协调，共同促进高校管理活动的正常运转。

二、高校内部权力制约与监督机制存在的问题

权力的制约与监督泛指对权力的制衡、约束和控制，以防止、制止和控制对权力的不当行使。从当前高校权力运行实践看，高校的权力制约与监督机制还存在一系列问题。

（一）权力配置结构失衡，权力制约权力机制失效

高校内部权力之间的合理配置是以权力制约权力，防止权力失范、预防权力腐败的重要措施。由于受历史传统文化、政治体制等复杂因素的影响，高校内部权力在运行过程中并不均衡，内部权力表现出集权结构特征，决策权力主要集中在校党委和校行政权力机构，学术委员会和教代会则处于大学决策的辅助地位。[5]呈现出党委权力和行政权力强势、学术权力和民主管理权弱化的“两强两弱”结构失衡的总体格局。

1.政治权力和行政权力高度集中，难以监督。我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，高校的各类权力实际上都集中于学校党政机构，决策权高度集中。党委会（常委会）委员和校长办公会主要成员大部分交叉任职，党委领导名义上是“集体领导、分工负责”，但实际上，是以“党委书记领导、分工负责”的形式运行。可以说，高校实际上由党委权力和行政权力共同掌控、共同治理，党委全委会既是最高决策者，又是党委常会决策的监督者。但实际情况中，由于缺乏相应的制度安排，以及受会议时间和会议次数的限制，党委全委会实际上很难行使监督权，高校党委常委会代替全委会作出决策和监督的问题普遍存在，决策权很难受到监督。

2.学术权力和民主权力被严重挤压。高校作为学术组织，学术权力的行使和运行是高校内在逻辑要求，但由于受科层制行政权力模式的影响，高校学术权力的作用范围被严格限定，各级各类学术委员会在高校管理的各层次结构中都不具有决定性的影响力，学术权力运作行政化，学术权力生存空间被严重挤压。而作为民主管理高校的组织形式之一，教代会和学代会的民主管理权力很小或流于形式，难以真正发挥民主管理和监督的职能，对决策、执行权的监督制约明显不足。

（二）内部监督机制存在天然缺陷，难以形成对权力的有效制约

从实际考量，高校内部的监督机制存在天然缺陷，难以依法形成对权力的有效制约。主要表现为：一是高校纪检、审计等专门监督的有效性和权威性不足。我国现行高校纪检部门等内部监督机构本质上属于党政系统的自我监督，监督主体受制于监督客体，监督权受制于同级执行权，缺乏监督的独立性和有效性。尽管随着高校纪委的“三转”，纪委在监督执纪方面的监督职能有所强化，但在独立性方面仍无法跳出以往的窠臼，难以充分发挥自身的监督势能。在这一状态下，对同级领导者的监督必然弱化甚至虚化。二是自下而上的民主监督不足。长期以来，受行政权力模式的影响，我国高校师生普遍缺乏参与权力监督的意识和氛围，民主监督的积极性不高；另外，由于高校日常管理缺乏应有的公开与透明度，信息的严重不对称，知情权的缺乏也造成师生员工难以进行有效监督。

（三）高校权力运行相对封闭，外部监督难以有效参与

随着高校越来越多参与到经济活动中，权力腐败现象涉及到社会的方方面面，除了高校权力的自我制约和内部监督，社会团体监督和舆论监督对推动反腐倡廉、防止权力滥用方面也具有重要的作用。目前，这方面的制度建设还有待加强。一是教育行政主管部门的监督薄弱。由于高校内部权力运行的封闭性，教育主管部门对高校的监督大多为教学科研等方面的督导，而对高校权力运行方面的职责监督则相对模糊，也较难掌握高校内部违法行为的信息，难以对高校权力运行形成有效监督。二是社会监督明显不足。一直以来，我国社会监督是权力运行监督体系中相对最为薄弱的一个环节，特别是在高校领域显得更为突出，由于信息不对称现象的存在，社会监督、舆论监督等外部监督机制难以有效参与到高校内部权力运行体系，社会监督的力量对高校决策程序、干部任免、师德作风等方面的介入明显不足。

三、强化高校内部权力运行制约和监督机制的路径与对策

随着我国法治化建设的不断深入和高校反腐倡廉建设工作的不断强化，科学合理配置高校权力，厘清高校权力边界，控制约束权力越界行为，探索符合中国国情和高校特点的权力运行制约和监督机制已成为高校发展所必须面对的现实问题，在相关领域也逐渐形成共识。

（一）以完善权责清单为基础，健全高校内部权力运行机制

权力制约机制的关键在于权力制约权力，而权力制约权力机制形成的前提是分权，只有将权力分解为两个及以上执行主体的有限权力，才能在权力主体之间形成相互制约和约束。因此，有必要以权力清单和责任清单为基础，厘清各种权力的边界和界限，使权力关系明晰化、规范化，构建权责对等的权力系统。

1.科学配置政治权力。高校政治权力的配置一方面要致力于促进党内权力结构的合理化，另一方面也要致力于解决党委和行政、学术权力的失衡问题。要强化高校党员大会或者代表大会作为同级党的最高权力机关对党委全委会及其常委会的监督职能。具体而言，高校党委应从大学管理权的全面控制者转向大学治理权力的享有者，党委除了在保留对政治路线、方针政策等组织、思想权力以外，主要保留对高校“三重一大”问题和事项的决策权。为防止个人借集体决策推卸责任，要强化对集体讨论、集体决策的问责，使“集体决策”承担“集体责任”。

2.合理配置行政权力。高校要严格行政权力的配置和行使，防范行政权力扩张，高校要围绕部门和岗位职责，明确每项权力的具体内容、权力行使的条件、权力运行的流程、运行的责任和监督，同时，要详细列明岗位权力清单和责任清单，并将权力清单和责任清单具体到人，实现权力清单和责任清单的“人格化”和“席位化”，确保行使职权时权责分明，最终促进高校权力运行的流程化和高效化。高校要在校院之间合理配置行政权力，改变原有院系权力小、责任大，基本实现源系在行政管理事务中权责对等，充分调动院系参与大学治理的积极性。

3.强化学术权力。正如加拿大学者许美德所言，大学组织的意义首先应该是作为“专门化”和“学术性”组织，其次才是行政组织。高校在保证党委领导核心地位的前提下，要实现行政权力与学术权力相对分离，克服实际存在的行政化倾向，保障学术权力按照学术规律相对独立行使。应着重提升学术权力和在学校决策中的影响力，将学术权力扩大到学校重大事务的参与决策权、提高学术权力在大学重大决策中的地位，营造尊重学术、教授治校的权力运行机制。

（二）以完善规章制度为关键，确保高校权力运行规范化和法治化

大学是典型的文化组织，大学制度是大学文化的具体表现形式之一。有学者将大学各类制度归纳为三种类型：一是基本制度，如大学章程一类的制度等；二是一般制度，指组织机构设置类制度；三是管理制度，主要指决策制度、人事制度等。这些制度都是高校权力赖以规范运行的基本依据。

1.完善现代大学制度。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提到建立现代大学制度，包括完善大学校长的任命选拔，发挥学术委员会的学术管理、决策作用，进一步完善党政的议事规则和教代会的议事规则等。此外，对权力运行关键环节的规则建制还应包括行政自由裁量权的运行规则、“三重一大”相关运行规定、风险预警与防控办法以及信息公开实施办法等，都需要进一步充实和完善，并强化实际执行效果。

2.确定权力运行的基本程序和关键风险环节。以廉政风险防控为抓手，依照部门自定、校黨委与校行政审议、全体教职工代表大会讨论通过，报纪检监察审计部门备案的程序，制定完善各项权力运行基本程序，梳理排除风险点和风险环节，加强程序制约，确保权力运行程序的正当性、公平性和可监控性。

3.强化各项制度公开运行。确保各项权力在法定的范围内“阳光”、规范运行，是健全高校权力约束与监督机制、预防腐败的有效手段，高校要进一步扩大公开范围，坚持以公开为原则、以不公开为例外，特别是高校权力运行容易发生腐败问题的领域和环节，如决策、招标采购、基建等领域，必须通过固定的平台和程序及时公开，同时，要进一步推进权力公开的信息化建设，增强决策透明度和公众参与度，让权利透明运行。

（三）完善利益相关者多元参与的监督机制

美国学者托克维尔认为，只有社会权利参与制约权力才能避免“内部人自我监控”的不足，才能保证公民个人和群体利益不会受到政府的强权侵害。要预防高校权力腐败、规范权力运行，除推进高校内部权力制约监督机制和制度建设，还有必要引入包括举办者、管理人员、教师、学生和校友、社会捐赠者等在内的利益相关者共同参与的监督机制，从而实现监督机制的优势互补。

1.强化纪检监察机构专门监督。一直以来，纪检监察机构的专门监督是高校内部监督是最有效、最有力的监督形式。党的十八大以来，纪检监察部门体制机制也进行了一系列重大调整，要结合高校发展实际，创新纪委监督方式，试行党委巡视巡察制度，加强和改善校级纪委派驻纪检组工作，加强对二级学院等校内相关单位的政治监督。

2.深化教代会民主管理与监督。教职工代表大会是高校广大教职员工行使民主管理与监督权力的一项基本形式，按照党的十八大报告明确提出的决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的权力运行机制要求，高校要明确教代会的职责定位，探索推行代表常任制，让代表以适当地形式更多的参与高校日常管理事务，享有相应的建议权、批评权和监督权。同时，要进一步提高一线教职工在教代会代表中的名额比例，适当减少校院领导和行政人员比重，完善教代会的代表结构，避免教代会“行政化”，从而保障教代会在校党委领导下独立自主地行使民主管理与监督权利。

3.完善司法监督和社会监督。司法审查作为法治社会的内在要求，有介入高校自治领地的必要，随着高校师生维权理念的兴起和维权意识的提升，司法应当适度、有限、及时介入高校内部治理已经成为理论界和司法实务界的共识。在充分尊重高校学术自由和办学自主权的前提下，高校行使内部权力特别是行政权力时，应当自觉接受司法机关的合法性审查和社会公众的监督。

（四）完善道德制约，培养权力制约与监督的文化自觉

“徒法不足以自行”，无论是法律法规还是规章制度，其执行最终只能由个人实施者来完成，因此，道德约束仍然有其价值和必要性。对于高校而言，就是要以高校学术文化为基础，形成对高校各类权力的有效制约和约束，营造正义的高校政治权力治理文化、高效负责的行政权力服务文化、自由创新的学术权力自治文化和和谐共生的民主权利监督文化，进一步激发权力主体接受制约和监督的自觉性，外在的制度约束和监督，真正把权力的制约与监督内化于心，外化于形。

[參考文献]

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[3]刘雨辰，武红霞.近年来国内大学治理研究综述——以中国期刊网全文数据库为分析文本[J].西南石油大学学报（社会科学版），2013（4）.

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[5]刘献君.院校研究[M].北京：高等教育出版社，2008.

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