“建设用地使用权”续期问题思考

摘要：从古至今，“安土重迁”的思想就一直伴随着中国人，“家”或者说是住宅这个概念对于中国人来说先得尤为重要。由此，对土地与房屋的占有带给了中国人不可替代的归属感。随着时代变迁，在我国，房屋所有权与土地所有权分离有违公平原则，且土地使用权法律规定不利于房地产市场发展。我国应在总结实践经验，充分尊重当事人意思自治的基础上，因城制宜处理住宅用地使用权问题，有偿续期。

关键词：房屋所有权；土地使用权；土地使用年限续期

中图分类号：D923.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0063-02

作者简介：刘欣（1996-），女，汉族，浙江杭州人，嘉兴学院，学生，研究方向：土地法。

受中国传统观念影响，当下“以房养老”是中国传统的社会化养老办法，但由于现有的土地制度规定住宅土地70年使用权而难以实施。《物权法》第149条第1款规定：住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。但是法律未规定怎样续期，“自动续期”续多久的期，是否取得永久性住宅建设用地使用权，该续期是否有偿，续期后保障国家对土地的所有权等问题的解决，相关的权利义务的明确都迫切需要法律予以规定。

一、房屋所有权与土地使用权关系的矛盾冲突

我国为农业大国，自原始社会以来实行的土地氏族公社所有制，除奴隶社会井田制以及北魏隋唐时期的均田制以外，我国奴隶社会与封建社会的土地所有制制度从本质上讲，都是私有制。新中国建立以后，我国进行了土地制度改革，确立了土地的社会主义公有制，明确将土地使用权与所有权分离。当遇到土地使用权流转、房屋所有权转移以及最难以理清的土地使用权权限等实际问题，以及土地使用年限到期后，房屋私有财产的保护，房屋所有权无期限与土地使用权有期限这些冲突更是犹如针尖对麦芒一般被放大。

《物权法》虽然规定住宅建设用地使用权期限届满自动续期，此规定看似解决了公民取得土地使用权的对价性和国家获得房屋所有權的无偿性之间的冲突，却忽视了不想或因公益不能续期的房屋所有权人权利。学者杨立新更是认为，当下我国住宅建设用地使用权关于“自动续期”的规定，即说明该权利为永久性的住宅建设用地使用权，并且建议不足70年的延期至70年，以自动续期为永久性权利。因为现行《物权法》并没有规定此种情况发生时应该怎么处理，而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条对此作了这样的规定：土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其它附着物所有权由国家无偿取得，《城市房地产管理法》第21条规定：土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公益目的需要收回该幅土地的，应当予以批准。这与《物权法》相冲突的条款仍然有效，所以当住宅土地使用权期限届满后，当事人不愿或不能继续续期时，房屋所有权仍然要收归国家无偿所有，这显然违背了民法的公平原则。

在我国，房屋所有权与土地使用权经依法登记均应受到保护，任何人不得侵犯，从实践来看，实现这两个权利的同时往往会对另一权利造成侵害。从法理来说，房屋的所有权是不存在期限限制的，在房屋所有权取得以后，不会因房屋的灭失、房屋所有权的转让等原因而发生消灭，是永远存在的。但是无论是通过出让还是转让方式取得土地使用权，它都是有期限限制的权利。而房屋又必须附着特定的土地，权利冲突由此而生。

二、现行土地使用权续期法律不利影响

在土地使用权消失而建筑物尚存的情况下，剥夺所有权人的固有永续的权利，二者的矛盾则自然不能避免。在这种情况下，“续期”似乎是唯一解决问题的方法。目前，关于土地使用权国内立法主要有国务院在1990年5月颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。但是，随着我国经济发展，人民生活水平以及人平均寿命以及房屋使用年限的提高，《条例》规定的土地使用权最高出让年限以及按照最高年限确定的土地使用权年限已与实践脱轨，尤其是房屋所有权与土地使用权年限的矛盾影响了房地产市场健康发展。

虽然当离土地使用权期限尚远离期满，由于市场具有一定的滞后性，房屋价格受不同土地使用权剩余年限的影响的不同，并未在房地产市场的价格机制中很快地体现出来。但是当土地使用权年限接近期满时，房屋的价值或交换价值受土地使用权期限的影响将日益凸显，根据市场竞争机制，这一影响甚至会成为影响房屋价格的重要因素。对购房者来说，在购房时不仅需要确认房屋所有权的完整性，还需要特别关注房地产开发商取得土地使用年限的起算日，而相应的开发商也需要证明其土地使用权年限，这使得市场交易变得更为复杂，无疑增添了交易双方的烦恼与交易成本。而房地产市场交易的另一重要因素价格受很多因素的共同影响，当使用年限续期成为难以解决的麻烦时，更多人为了中谋利，会利用并扩大自己的房屋资源，利用市场供需的特点，进行“炒房”，随之而来的是日日攀升，难以控制的房价，这更是房屋所有权与土地使用权的矛盾冲突对房地产市场的主要不利影响。

无偿的土地使用权续期，更是加剧了这一不利影响。若无偿续期，则“有房者为贵”的思想会被进一步夸大，特别是在一线城市“寸土黄金”的局面下，无偿续期无疑是对购房者的巨大诱惑，购置房产以解决自身安置问题，房产资源在此情况下会显得更为珍贵，房地产商必定逐利而上，进一步炒高房价，反过来又进一步加大了购房者的困难，不利于房地产市场健康发展。国家出于保障人民安居乐业的出发点是好，但结果却有可能适得其反。

三、有偿续期，因城制宜

对于国有土地使用权问题，争论的焦点之一是“有偿续期”还是“无偿续期”。很多学者都提出了不同看法。

例如，学者王新江认为建设用地使用权应当有偿续期，从国家财税角度来说，有偿续期是维持国家与土地使用者之间经济关系的延续，按照土地市场规律征收相应的税费是理所当然的，其次，土地使用权的有偿转让有利于充分发挥土地资源的价值，推动社会财富的创造，激励后辈依靠自己的力量去取得使用权，这也是社会公平理念的体现。今年上半年两会召开，关于建设用地使用权年限和续期问题不可避免地成为两会关注焦点。国土资源部巡视员董祚继建议住宅用地使用权有偿续期。他认为，有偿续期本质上是对土地公有制的维护，利于化解贫富分化社会矛盾，利于国有土地出让市场良性运行，维护社会公平正义。

而学者杨立新指出，既然国家规定对于70年住宅建设用地使用权期满自动续期，则该权利即为永久性权利，居民一次性取得永久性的住宅建设用地使用权，但同时使用者需要在自动续期后交付土地使用税。该观点即支持有偿，但一次性取得住宅建设用地的永久使用权，无异于改变了土地国有的性质，磨灭了国家对土地的所有权象征。

笔者认为，土地使用年限续期应有偿。第一，土地为不可再生资源，出于经济发展及社会稳定的考虑，其使用转让都应该由国家强制手段予以规制。第二，若现阶段实行土地使用权无偿续期，住宅建设用地使用权若变成一种永久性权利，其实质上与所有权并无区别，这可能会虚化国家对土地的所有权，改变土地公有制的宪法制度，与我社会主义生产资料公有制不符，且在国家保留土地所有权的基础上，对土地的使用，应缴纳税收性质的费用，用以国家维护土地质量。

国家对于此争议也做出了表态：2017年3月8日，在全国两会“部长通道”上，国土资源部部长姜大明对于住宅土地使用权到期后的续期问题表示，有恒产者有恒心，并且立法会基于保证社会的长久稳定和保障民众的安居乐业的目的。

借鉴国内学者观点以及我国部分地区的实践，我们可以尝试从以下几个方面去思考这一问题的解决方法：

（一）参考我国部分地区的相关经验

总结深圳市土地续期制度实施的经验，2004年，对于到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改變用途的情况下，按有偿使用土地的原则，延长土地使用年期，并按公告基准地价的35%一次性补缴地价数额。而学者刘太刚指出，应该对住宅建设用地使用权期满实行累进制差别化的缴费续期政策，即划定家庭无偿使用一定面积的土地，剩余部分参照个人收入，采用类似于个人所得税的收取方法，对其征收土地使用税。该方案存在一定的合理性，且符合我国现阶段贫富差距大的国情，按收入状况收取税费，一定程度上实现了公平。学者渠涛也持同样观点，坚持土地使用权续期应有偿，并且由国务院制定相关规定，采取累计税制收取税费，同时规范我国土地财政管理。

（二）以当事人意思自治为主，政府干预为辅

随着经济与科技的发展，未来我国土地使用规划必将进一步地确定下来，商用地与住宅用地尤其是农用地的分配将更加明确。关于农用地，就很少会再去改变其土地性质，那么公民对于房屋与土地的结合就集中与住宅与商业用途中。而这两种用途，一方面需要政府公权力的调控与立法规范，另一方面，更多体现的是双方当事人的意思自治。当事人若对于地上权有约定的，且约定不违背公共利益和公序良俗，国家虽为土地所有人，在经济上出于强势地位，但在住宅与商业用地用房问题上，公民才是切实的行使权利和需要权利保障的一方。给予双方更多的协商机会，那么尊重其约定更有利于矛盾的解决，贯彻意思自治的原则，体现双方真实的意思自治。政府的主要职责即确认双方约定不违法，并且确立完善房屋存续年限与土地使用年限的行政评估途径，建立相应的续期价值评估与征收的价值补偿体系。

（三）因城制宜，灵活处理住宅用地使用权问题

如何续期，实际上取决于土地所有者与使用者之间的协商配合，有偿续期也并不意味着使民众承担住房压力，实际方案的制定应该以温州方案为鉴，摈弃高额的出让费，使有偿续期确保绝大多数城市居民可接受的“低价”有偿续期费用方案作为优选。

同时，政府需要灵活调整建设用地的结构，合理提高住宅用地的比例。要用市场配置来满足多样化住房的用地需求，以此来制定宏观调控政策，地方因地制宜来组织实施。各地发展水平不同，人口不一，地价也有明显的级别差异，应该对于不同的地区采取分类指导、因城施策，对重点城市，一城一策、靶向治理。充分保障居民住房，同时解决房地产市场去库存和炒房热等问题。

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