对甘孜州野生动植物资源保护立法的几点思考

摘要：甘孜州野生动植物资源保护制度是甘孜州生态立法的重要组成部分，结合我国目前关于野生动植物保护立法现状和甘孜州的实际情况，笔者选取了野生动物致人损害补偿制度和野生植物保护补偿机制构建这两个问题进行分析，以期能为甘孜州生态立法略尽绵薄之力。

关键词：野生动物致人损害；补偿制度；野生植物保护补偿机制

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0067-02

作者简介：武雪萍（1986-），女，河北张家口人，四川民族学院法学院，讲师。

目前，我国野生动植物资源法律保护已经初步形成体系，野生动植物资源保护工作取得了一定的成就。但是甘孜州在野生动植物保护方面的立法情况并不乐观，仅在《甘孜藏族自治州草原管理条例》和《甘孜藏族自治州矿产资源管理条例》中有少量关于当地野生动植物保护的规定。同时，由于我国现有的保护动植物法律、法规仍有许多有待完善的地方，尤其是野生动物致人损害补偿制度的规定缺乏可操作性和野生植物保护补偿机制缺失更是不容忽视，笔者针对这两个问题进行深入思考，并结合甘孜州现状提出完善建议。[1]

一、野生动物致人损害补偿制度的完善

（一）现状与问题

野生动物是国家保护的对象，但是由野生动物引发的另一个问题也不容我们忽视，即野生动物伤人事件。甘孜州野生动物资源丰富，野生动物伤人事件发生的概率更高，人类与野生动物生存空间的矛盾不容忽视。我国《野生动物保护法》第十四条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”。我国《陆生野生动物保护实施条例》规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物受到损失的，可以向当地人民政府的保护野生动物行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确定需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定给予补偿”。由上述规定可知，我国法律对野生动物致人损害补偿办法采取了授权性规定，由当地人民政府自行制定补偿办法并给予补偿。[2]但受甘孜州经济发展水平所限，当地并没有制定补偿办法。这种现状就造成了当地实践中出现野生动物伤人事件无法可依，当地政府迫于财政压力，只是象征性的给予很少的补偿甚至没有补偿。

除了以上问题之外，我国现有关于野生动物致害赔偿法律制度还存在以下问题：第一，损害补偿范围过于狭窄。对于野生动物造成的“农作物或其他损失”的补偿范围，法律没有规定。一般情况下，当地政府只会补偿直接损失，对于间接损失很少纳入补偿范围，这显然是不公平的。部分农作物或牲畜其价值不仅包括自身价值，其孳息的价值更是其价值的重要组成部分，因此政府在确定赔偿范围时应充分考虑受损害物的孳息问题。由于受损害者多数都生活在野生动物活动频繁的地区，只有对其损失进行公正估算，合理补偿，其合法利益才会受到保护，才能提高他们保护野生动物的积极性。如果他们的损失得不到应有补偿，久而久之，他们可能会对野生动物产生敌视情绪，对野生动物保护工作是极为不利的。第二，没有明确的补偿主体。根据我国现有法律的规定，对野生动物致害补偿责任实质上是由地方政府来承担的。但是甘孜州是经济欠发达地区，野生动物致害賠偿问题很大程度上成为了当地财政的一种负担，这使得当地政府保护野生动物的积极性不高。而且，地方政府包括市级、县级和乡镇政府，究竟应该由哪一级地方政府承担补偿责任法律没有做出规定。这种模糊的规定，在实践中就会造成相互推诿状况的出现，实质上受损害的还是当地人民，这对野生动物保护形势是不利的。最后，补偿经费来源没有保障。甘孜州野生动物资源丰富，但是经济也相对落后，在现有的经济现状中，又要承担野生动物保护的职责，这势必会增加当地的财政支出。这种情况下，野生动物致害补偿经费不能落实到位就不难理解了。[3]

（二）完善思考

我国《野生动物保护法》及其它相关法律法规中提及了野生动物致人损害赔偿制度，但这些问题过于原则化，缺乏可操作性。因此，笔者对这一制度提出如下完善建议：

第一，明确野生动物致害补偿义务主体。野生动物资源属于国家所有，由国家承担动物致害补偿义务符合权利义务相统一原则，但《野生动物保护法》第十四条规定将赔偿义务主体笼统的界定为当地政府，显然过于原则化。笔者建议可将义务主体限定为县级政府野生动物行政主管部门或自然保护区的行政主管部门。

第二，将间接财产损失纳入损害补偿范围。间接财产损失包括以下两种情况，即被损害的农作物或牲畜的孳息的价值和因设立自然保护区等使土地所有者、使用者、林地所有者、使用者的自由使用受限从而减少的财产收益。同时，非重点保护的野生动物造成的损失也应属于赔偿的范围。

第三，损害补偿资金采用中央财政支付为主，辅之以地方财政支付，同时广泛募集社会各界捐款与国际相关组织的援助资金。甘孜州应将该项支出纳入地方财政预算，设立专项基金，规范管理，专款专用。

第四，加强野生动物管理。野生动物栖息环境受到破坏，导致其不得不到人类的活动场所来觅食是发生野生动物致害事件的重要原因。所以在甘孜州野生动物保护立法中规定，禁止毁林开荒，限制对天然林的采伐，恢复和保护野生动物的栖息环境，是减少野生动物致害事件的一个重要方式。同时，个别种类的野生动物过分繁殖，种群数量超过了当地环境的承载能力，也是不利于整个生态系统的平衡的。因此以法律的形式规定对这些野生动物进行迁徙或经过科学论证后有规划的进行猎杀，以控制种群数量，减少野生动物致害事件。

第五，积极探索商业保险的方式。资金问题是野生动物致害补偿制度实施的一个瓶颈，以商业保险的方式构建补偿制度不失为一种有益的探索。我国云南省野生动物资源丰富，但亚洲象致损事件的频发也不能不引起人们的关注。为妥善解决亚洲象致损事件补偿问题，西双版纳自然保护管理区与当地保险公司达成西双版亚洲象公众责任保险协议，这是中国第一份亚洲象公众责任保险合同，在国内外都没有先例。该协议的签订，对缓解人象冲突将起到积极促进作用，受灾群众将得到更多赔偿，逐渐实现由政府直接补偿向商业保险赔偿的转变。[4]这一做法值得借鉴，政府可以购买野生动物致害保险，当发生应由政府承担赔偿责任的野生动物致害事件时，由保险公司予以理赔，这会大大减轻由野生动物致害赔偿造成的政府财政负担。

二、野生植物保护补偿机制构建问题

（一）问题

野生植物资源的所有权归属有国家所有和非国家所有两大类。我国《野生植物保护条例》第十六条规定：“禁止采集国家一级保护野生植物。因科学研究、工人培育、文化交流等特殊需要，采集国家一级保护野生植物的，必须经采集地的省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门签署意见后，向国务院野生植物行政主管部门或者其授权的机构申请采集证。采集国家二级保护野生植物的，必须经采集地的县级人民政府野生植物行政主管部门签署意见后，向省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门或者其授权的机构申请采集证。采集城市园林或者风景名胜区内的国家一级或者二级保护野生植物的，须先征得城市园林或者风景名胜区管理机构同意，分别依照前两款的规定申请采集证。采集珍贵野生树木或者林区内、草原上的野生植物的，依照森林法、草原法的规定办理”。根据上述规定可知，即使是对非国家所有的野生植物资源进行利用，可能也要受到我国法律法规的制约，这势必会造成野生植物所有者合法财产权益的损失，其实质是为了公共利益而牺牲了个人利益。如何在公共利益和个人利益之间找到平衡点，如何调动野生植物所有者保护和管理的积极性，构建野生植物保护补偿机制至关重要。我国现行法律法规中尚无对除国家之外的野生植物所有者因为承担了保护野生植物的义务，而牺牲个人利益的补偿问题有所规定。只有在《森立法》中对生态林补偿问题进行了初步探索。我国《森林法》第八条规定：“国家设立森林生态补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木营造、抚育、保护和管理”，对那些没有经济收入来源的公益林的经营者进行一定的补偿，此项规定可以视为我国的生态林补偿制度

的重要法律依据。但这一规定过于原则化，对于补偿的标准、补偿的条件、补偿责任承担主体等问题都没有做出规定，在实践中存在不少问题。由上文分析可知，构建野生植物保护补偿机制势在必行、意义重大，但任重道远。野生植物保护补偿机制中补偿的对象如何确定？补偿的标准是什么？补偿方式有哪些？经费从何而来？上述问题都是构建野生植物保护补偿机制必须要解决的问题，值得深入探索和思考。

（二）对策

随着我国集体林权改革的不断推进，森林经营者因野生植物资源保护而利益受损的问题日渐清晰的浮现在公众面前，如何在保护野生植物资源和不损害森林经营者利益之间找到契合点，成为学者们关注的焦点。建立野生植物保护补偿机制的呼声也越来越高。关于生态补偿问题在多年前已经在我国的水资源开发利用、礦产资源开发等领域开始实践，并取得了很多经验，还形成了“谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁受益，谁补偿”的基本原则。借鉴其它领域成功经验，构建野生植物保护补偿机制，笔者认为应明确以下几个问题：

第一，将补偿对象界定为经营的林地中分布着国家重点保护野生植物并采取了卓有成效的保护措施的林地经营者。根据《野生植物保护条例》第十六条规定可知，采集利用重点保护野生植物是受到限制的，林地所有者或承包者也不例外。所以野生植物保护补偿的对象应是经营的林地中分布着国家重点保护野生植物并采取了卓有成效的保护措施的林地经营者。

第二，补偿标准以实际损失为依据。因有需保护的野生植物分布，会使林地经营者的采伐量减少而带来经济损失。因此，在确定野生植物保护补偿标准时，可将减少的采伐量按照当时的市场价格进行计算，将损失的林价予以全额补偿。此种补偿标准简单易行，对林地经营者也相对公平，可执行程度高。

第三，以现金补偿为主，辅之以精神补偿等其它补偿方式。现金补偿是最常用、最直观的补偿方式，但其弊端也不容忽视。由于计算损失量是一个复杂的过程，多数情况下，仅给予金钱补偿不足以弥补林地经营者的全部损失，因此必须辅之以其它补偿方式，如因野生植物分布情况不同而收取不同的林地承包费、给予精神奖励等。

第四，构建野生植物资源利用补偿收费制度。被批准利用野生植物资源的经营者因野生植物资源而受益，按照“谁受益、谁付费”的原则，这些经营者应当成为主要的补偿支付的主体，建立野生植物资源利用补偿收费制度。[5]此种制度的建立有利于平衡林地经营者和野生植物资源利用者之间的利益，从而形成野生植物资源利用的良性循环，实现野生植物资源的可持续开发利用。

[参考文献]

[1]乔世明主编.民族自治地方资源法制研究[M].北京：中央民族大学出版社，2008：73.

[2]罗东.西藏地区野生动植物资源法律保护研究[D].广西师范大学硕士研究生学位论文，2014.

[3]张俊杰.我国野生动物保护的立法问题研究[D].黑龙江大学硕士学位论文，2007.

[4]武建雷，贺佳飞.云南为亚洲象买保险[J].云南林业，2009，30（6）.

[5]李钰.宁夏六盘山野生动植物资源保护立法现状与完善[J].中国政法大学学报，2011（2）.

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