我国巨灾救助法律制度的反思及重构

摘 要：面对我国日益严峻的巨灾风险形势，传统的以政府为主体、以财政为支撑的“家长包办”式灾害救助制度存在的弊端正日益显露。新型巨灾救助法律制度的构建要“以人为本”，在对现有法律体系清理、更新和制定相关立法的框架下，加强风险防范意识的环境培育，形成风险分担主体多元化、救灾资金与资源市场化、巨灾风险分担分层化的巨灾风险共担机制。

关键词：灾害救助；巨灾保险；社会救助

中图分类号：D922.182.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0171-01

作者简介：樊朱丽（1993-），女，汉族，四川广元人，四川大学法学院，研究生，研究方向：民商法。

一、引言

巨灾是指引起严重的社会功能失调，在大范围内造成人类、物质和环境损害，超过了一国自身资源所能承受能力的灾害。我国目前尚未专门对巨灾作出明确定义，但根据类似表述，可概括为：巨灾是造成巨大财产损失和严重人员伤亡，对区域或国家的社会和经济产生严重影响的自然灾害和人为灾难，它具有发生频率低、损失巨大、不可预见、不可避免和不确定性程度高等特点。

通常人们认为，法律之于灾害的意义在于两个方面：一是“事后经验法”。国家机关赋予人类在与各种灾害长期斗争中积累的应对方法和经验以法律的效力；二是“制约法”。面对不确定程度极高的巨灾事件，法律作为一种外在制度约束机制，其确定性、普遍性必然会一定程度上限制灾害治理中灵活的决策选择。因此，在巨灾背景下，如何构建合理的巨灾救助法律体系，正确发挥法律在灾害救助中的保障和支持功能，成为我国当前社会救助法律制度构建的一项重要课题。

二、我国巨灾救助“家长包办”模式的现状与反思

为了防灾救灾，我国不仅明确了巨灾的主管部门——民政部，而且制订了一系列灾害预防、管理和救助法律制度，初步建立起巨災救助法律基本框架。在现有框架下，我国的巨灾救助法律制度呈现“家长包办”的总体特征，即以政府为主体、以财政为支撑的巨灾救助机制。但近些年来我国灾害频发，传统的“家长包办”模式巨灾救助法律制度越来越凸显其不足，难以适应新形势的要求。

（一）“多头家长”职责分割，联动性差

我国的救助主体主要是行政机关，政府及其职能部门既是救助制度的决策者，也是执行者、监督者，集三重职能于一身，贯穿社会救助全过程。但在实际防灾救灾中，却是“多头家长”各自为政、互不干涉，缺少统一的灾害救援指挥机构，各部门机构间的联动性差，无法形成有效协同合作。这种状况极易造成重复建设，浪费人、财、物力，影响巨灾救助的最终效果。

（二）参与主体结构单一，社会力量缺失

巨灾救助制度是一项社会性事业，其具有公共性和公益性的特点，但长期以来，我国救灾的参与主体过于单一，以财政资源作为主要资金来源，而忽视了社会多元化力量的参与。该模式最突出问题在于：救灾救济资源的调度、拨付多采用行政手段，缺少市场因素的适当介入，可能导致资源配置的科学性大打折扣，投入产出比也无法合理衡量；同时，各级政府由于巨灾管理产生的大批工作量，势必会增加人力和机构投入，行政成本陡然增加。

（三）防灾减灾被动滞后，预防机制薄弱

受传统灾害救助思想的影响，我国的防灾意识淡薄，注重灾后被动接受救助，较少主动事先预防，导致很多基层组织忽视自身防灾、减灾能力的培养。政府在巨灾救助中扮演的大包大揽角色也在无形中助长了国民轻灾的意识，风险意识淡漠，“等、靠、要”的现象大量存在。

三、我国巨灾救助保障机制的重构

（一）防灾减灾法律体系建构与完善

总体而言，我国防灾减灾法律体系存在效力位阶不高、参差不齐，可操作性较差的问题。考察日本和美国运行成熟的灾害救助法律制度不难发现，完备的灾害救助法律体系是共同特点，对于灾害救助体制、机构、责任和权力，法律规范中都有详细规定。因此，我国应加快灾害救助立法体系的构建，做好法规的更新与完善，制定《自然灾害救助法》。

（二）多层次风险共担机制

灾害救助法律制度的核心在于构建巨灾风险共担机制。美、日两国的经验颇值得我国借鉴：一是风险分担主体的多元化。搭建以政府救助为主，以社会、民间、社区为辅的主体网络；二是财政资源配置的市场化。救灾防灾的资金来源包括政府财政、慈善捐助和巨灾保险、生产自救等多方途径。当然，在对上述制度加以借鉴的过程中，还应注意“本土化”问题，避免因盲目的法律移植产生“水土不服”。

（三）巨灾风险防范生态环境培育

灾害防范机制建立的土壤在于生态环境——社区/村的培育。近几年，无论是在发展中国家还是发达国家，社区在灾害管理中的作用都重新受到评价。日本依托社区自治会组建自助防灾组织，在日常进行“基础能力培养”和“领导型人才培养”。巨灾风险防范生态环境的培育和社区居民社会生活的参与度呈正相关，因此在日常社区工作中，应当有意识加强居民防灾减灾意识的培养，鼓励形成基层组织和社区居民互动的基层灾害防范模式，提高居民的社会防灾活动参与度。

[ 参 考 文 献 ]

[1]联合国.环境状况和政策回顾：1979-2002.

[2]<国家特别重大、重大突发公共事件分级标准（试行）>中相关分类和定义.

[3]剧宇宏.中国社会转型时期社会保障法律制度研究[M].上海：复旦大学出版社，2013：140.

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