浅析云南星云湖水污染防治

曾诚 朱睿 陈晓婷 苏雪

摘 要：在经过近几年的治理后，云南星云湖的水污染情况虽得到了一定的改善，但仍在废弃物处理、制度设计、相关法律法规等多个方面仍存在问题。通过走访有关部门、发放调查问卷等方式收集的资料进行分析，从法律的角度对星云湖的水污染防治情况进行研究，并提出一些具有可行性的建议。

关键词：星云;湖水污染;法律防治

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0062-02

一、星云湖水污染的现状

星云湖位于云南省玉溪市江川区境内，与抚仙湖相连，是云南省的九大高原湖泊之一，在蓄水、养殖等多个方面发挥着重要作用。但随着人口迅速增长，工农业不断发展，星云湖的水污染情况加重，已严重影响附近居民生产生活。2015年，星云湖未达到国家水环境功能要求。未达标的水质监测指标有6项，分别是pH值、高锰酸盐指数、生化需氧量、总氮、总磷、化学需氧量。全年水质综合评价为劣Ⅴ类;2017年，星云湖功能水域为Ⅲ类，水质综合评价为劣Ⅴ类，透明度为1.00m，营养状态指数为62.86。污染程度为中度富营养。

二、星云湖水污染防治存在的问题

（一）外源污染和内源污染突出

外源污染指来自于某水体以外的污染物，它包括上游来水、地表径流、沿途排水、降雨降尘等。外源污染是导致水体富营养化的主要原因之一。星云湖湖水中检测的TN（总氮）、TP（总磷）、大肠杆菌菌群等严重超标。其中，外源污染主要体现在对生活垃圾和人畜粪便的处理、化肥和工业“三废”污染四个方面。

内源污染指进入湖泊中的营养物质通过各种物理、化学和生物作用，逐渐沉降至湖泊底质表层，当累积到一定量后再向水体释放的现象。①内源污染表现为湖泊内部泥土淤积严重，大量垃圾、农作物秸秆、泥沙随水入湖淤积，加之鱼虾等水生生物尸体沉积于湖，进入湖泊中的营养物质通过各种物理、化学和生物作用，形成湖内污染负荷。星云湖内源污染主要包括底泥、蓝藻、水葫芦等残体污染。②

（二）环境行政治理效果不明显

近几年，玉溪市的政府部门加强了对星云湖的治理，但仍存在问题。星云湖的治理模式未根据其存在的问题而因地制宜地提出对策，照搬抚仙湖治理模式致使效率不高。虽以条例明确规定星云湖管理机构相关职责，但实际中星云湖管理机构的职权被弱化且与其他有关部门有交叉，使得难以有效执行相关规定。

（三）公众参与不足

公众参与是指在环境保护领域，公众有权通过一定的程序或者途径参与一切与环境利益有关的决策活动，使得该项决策符合广大群众切身利益。③可以具体体现为公众的环境知情权、决策参与权以及司法救济请求权。

从调研结果看，附近村民有参与环境治理的热情，但难以找到具体的参与途径。政府对于与星云湖有关的信息公开、听证会等未落到实处，环保法制宣传轻实质而重形式，使得其公众参与的权利未能得到有效保障。

（四）相关法律法规不健全

《云南省星云湖保护条例》在2008年1月1日起实施，是为了加强星云湖的保护，防治水污染的条例。在此，笔者将重点讨论条例中存在的问题。

首先，该条例颁布自2008年，距离现在已经十年，是参照水法、水污染防治等法律法规，星云湖的水污染情况已經发生了一定程度的变化，因而需要修改。其次，该条例多为原则性规定，虽有环境影响评价制度、生态红线保护制度等当时较为先进的制度，但更多是原则性规定，未能细化。最后，法律责任承担主体狭窄，多为个人或排污企业，对执法人员所应承担的责任规定较少，且承担方式多为行政强制或行政处罚。

三、星云湖水污染防治相关建议

从以上分析我们可以得知，近几年星云湖的水污染问题虽然得到了改善，但仍未达标，并对以星云湖为中心的生态环境有着不良的影响。因此，笔者对于星云湖在水体污染这个方面存在的问题将以法律为视角，从立法、执法、司法的这三个层次提供合理化的建议，以供参考。

（一）立法层面

根据现今的星云湖水污染情况，参照最新的颁布的《环境保护法》、十三五规划等修改星云湖管理条例中过时的条文，因地制宜地增加新的制度，突出地方立法特色。具体而言，一方面，将条例中所涉及的原则性规定加以细化，例如环境影响评价制度应从规划环境影响评价、建设项目影响评价、经济技术政策环境影响评价三个方面出发，将环评的项目进入宏观经济社会决策中加以考量，综合规划多方位考量，专项规划特殊化考量;另一方面，在法律责任中增加民事责任与刑事责任部分，使得政府机关在决策时更为谨慎，以防滥用职权，对星云湖水污染造成间接影响。

（二）执法层面

作为专设部门，星云湖管理局与当地的多个部门存在职权交叉，以致难有实权，且治理模式多仿照抚仙湖。因而，作者在此建议根据星云湖自身的情况因地制宜地提出对策。一方面，对星云湖附近排放废弃物、污染物人不达标的企业和个人，可以实行按日连续计罚制度，形成一种动态计罚模式，从而尽快处理废弃物问题。另一方面，严格环境督政问责制度，实行环境保护目标责任制和考核评价制度，并且党政同责。对于环境的考核纳入政绩考评，并分为年度评价考核、中期评价考核和离任评价考核，终身追责。④同时地方党委监督政府官员，党委政府共担责任，落实星云湖环境责任承担问题，使得星云湖水污染问题不得不重视。

（三）司法层面

云南省专门设立了环保法庭，但收效甚微。从官方数据来看，作为法院其中一个部门的环保审判庭，从设立以来，仅审理过五起环保公益诉讼案件，基层法院环境审判庭甚至出现了无案件可审理的尴尬局面。因此，增加高素质人员配与专门机构配备，鼓励公益与私益诉讼，提升环境司法专门化显得尤为重要。

其实，早在2012年修订的《民事诉讼法》就规定了法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼。但从我国的社会情况看，与环境有关的社会组织数量少、专业人员少、门槛高，社会组织难以提起公益诉讼，因此，我们更应该完善检察机关提起环境公益诉讼的机制。检察机关内部人员加强环境有关知识培训，且分人负责多个深入重点污染区与保护区。另外，提起公益诉讼时的权利义务参照原告权利义务，这更有益于检察机关环境诉讼的提出。同时，提起上诉、抗诉等且符合《民事诉讼法》第200条的，可按照规定进行第二审程序、再审审理。因而，检察机关可以在环境民事公益诉讼方面、环境行政诉讼方面等多个方面发挥其监督作用。

[ 注 释 ]

①谢平.浅水湖泊內源磷负荷季节变化的生物驱动机制[J].中国科学（D辑地理科学），2005，35：11-23.

②陈平芬.玉溪市江川区星云湖保护治理工作浅析[J].环境科学导刊，2018.37.

③吕忠梅.环境法学概要[M].法律出版社，2016，8：86.

④吕忠梅.环境法学概要[M].法律出版社，2016，8：229.

[ 参 考 文 献 ]

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国环境保护法[Z].2015-1-1.

[2]刘绍平，艾得平，祁云宽，刘宇，刘红，李荫玺.星云湖藻量昼夜变化节律及垂直分布初步研究[J].环境科学导刊，2015，34（5）.

[3]侯长定，吴献花.抚仙湖——星云湖出流改道工程环境影响分析[J].云南地理环境研究，2002.9.

[4]张树兴.云南省环境资源的司法保护研究[J].2014年《环境保护法》的实施问题研究——2015年全国环境资源法学研讨会（2015.7.17-20上海）论文集.

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