小区道路公共化的法律路径及业主权益保护分析

张圣汶 王琦 刘婷婷

摘 要：小区道路公共化已成发展态势，然其正当法律路径还有待探讨，小区业主权益也成为政策推行的最大阻碍。因此要在分析现有法律的基础上，借鉴外国合理做法，构建适合我国的法律框架，切实保障业主权益，为政策推行排除障碍。

关键词：建设用地使用权;公共地役权;小区道路公共化;补偿

中图分类号：D922.181文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0071-01

我国正大力推动小区道路公共化进程。根据我国土地制度，小区业主所享有的权益由建设用地使用权和建筑物区分所有权两种权益构成①，对于小区内的公共场所及设施而言，业主享有建设用地使用权。实行小区道路公有化，目前主要有三种路径，其一以英美制度为借鉴的准征收理论;其二为在开放道路的建设用地使用权之上设立公共地役权;其三为《物权法》148条规定的提前收回土地使用权制度。

补偿的办法可类比征收补偿措施。在学者陈青鹤等关于试点小区的实践调查中，小区业主对于开放小区的担忧有安全、泊车、隐私保障问题等，而不仅是对金钱损失的担忧。在此情况下，政府的补偿也不应局限在货币形式，而应该与完善管理制度、增进服务技术等手段结合进行补偿，切实解决业主担忧。

美国作为开放式街区的鼻祖，其开放社区道路的同时，在公共设施建设，交通管理、安全管理等方面多管齐下，逐渐形成一套系统化的社区发展方式。美国的开放式小区源于历史推动，自发形成，除居民生活安全等问题外，暂不涉及利益补偿问题;英国通过制定《街区保护法》来维护良好居住环境，到1971年城县规划法修改时，英国把街区保护法纳入城乡规划法的体系之中，作为城乡规划的街区保护制度而存在至今。借鉴欧美国家，将街区制上升到国家层面，保证后续措施的跟进，加大基本公共服务的提供。让居民在享受街区制便利的同时，获得经济等方面的补偿，来平衡“私有财产”被“侵犯”的心理，也要保证居民对于私密性和安全性的要求。

我国物权法中虽然有建设用地使用权提前收回的制度，但小区道路公有化是为满足公共通行的需要，不需要也不能够完全收回小区业主的用益物权，故可不考虑该法律路径。对于理论界呼声很高的“准征收”制度，无论何种形式的征收，对象都应是所有权人，而小区业主并没有土地所有权，只享有用益物权，所以这种理论从本质上说很难站住脚。

从现实来看，小区道路公共化后，小区业主为满足公共通行的需要必须忍受某种不利益。我国物权法中现有制度无法做出合理圆满的解释，但这种情况比较符合公共地役权理论。公共地役是为了公共利益或公众利益的需要使不动产所有权人或使用权人容忍某种不利益或负担，因而使国家或公众取得一种要求相关不动产所有权人或使用权人承担某种负担的权利。②这种理论在很多国家已经适用，我国一些单行法如《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国石油天然气管道保护法》中也有在因公共利益而划定的保护范围内对用益物权人权利进行限制的规定，体现了公共地役权的思想。而且公共地役权不是对权利的永久限制，而是随相应的公共利益消失而消失，这就让使用权人拥有对权利恢复圆满的期望。

封闭式小区的开放是公共利益和私人利益博弈的结果，应对业主权益造成的影响进行补偿。

补偿方案的设计应以业主权益的实际损失为基础。业主权益的损失主要分为三个方面：业主不再对小区道路排他性使用，小区开放带来安全、噪音等问题以及小区开放后房屋价值的下降。

对于以上三种影响可以采用不同补偿方式。第一，排他性使用受到限制的背后是建设用地使用权和小区道路共有权受到约束③。在取得这两种权利时，业主支付的对价是包含在房价中的土地出让金和道路建设费用，因此可以用将两部分费用按比例折算，通过现金补偿。第二，小区开放后的安全和噪音问题可以通过设施补贴和行政手段相结合的方式控制，如政府为低层住户修防盗窗、限制通过该路段车辆的型号和速度等。第三，房屋价值的损失，可以通过公估机构对两种状态下房屋市场价格的评估来确定，用现金补偿的方式弥补。

此外，也可以实施税收减让、产权期限延长、车辆摇号优先等激励措施，以降低业主对小区开放的排斥感④。

总之，小区道路公共化在满足公共通行需要的同时，也要在可借鉴的理论上构建适合中国的法律框架，同时兼顾业主利益，努力推动业主权益立法，对实际造成的损害依照切实可行的方案进行补偿，使政策真正发挥积极作用。

[ 注 释 ]

①梅夏英，高圣平.物权法教程[M].中国人民大学出版社，2015.96.

②高富平.土地使用权和用益物权[M].法律出版社，2001.

③张卉林.论我国的所有权过度限制及立法改进[J].法学论坛，2013（3）：51-52.

④张理.公共地役权在封闭小区开放中的适用问题研究[J].理论与改革，2016（4）：60.

[ 参 考 文 献 ]

[1]陈耀东，罗瑞芳.我国空间权制度法治化历程与问题探究[J].南开学报（哲学社会科学版），2009（6）.

[2]耿卓.地役权的现代发展及其影响[J].环球法律评论，2013（6）.

[3]肖泽晟.公物的二元产权结构——公共地役权及其设立的視角[J].浙江学刊，2008（4）.

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