环境公益诉讼法律问题实证探析

廖朝晨 陈来宏

摘 要：环境公益诉讼是社会经济发展和司法制度建设过程中所孕育出的共同产物。环境公益诉讼的起点是维护社会公众利益。目前，湖北省的公益诉讼处于试点工作推行状态，欲达到成熟阶段还需要不断地在实践中完善。此外，湖北省公益诉讼试点工作已发生质的飞跃，并在逐步完成体系从不成熟向成熟的转型，这些都为湖北省公益诉讼制度的发展奠定了良好的基础。

关键词：环境公益诉讼;检察机关;社会公众利益

中图分类号：D922.68;D925.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0052-03

作者簡介：廖朝晨（1997-），女，湖北汽车工业学院法学系，2016级本科生;陈来宏（1985-），男，湖北汽车工业学院法学系，讲师，系课题指导老师。

一、环境公益诉讼概述

（一）环境公益诉讼概念

环境公益诉讼是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体等为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。环境公益诉讼是公益诉讼的一种形态，而公益诉讼是基于社会经济的高速发展在司法程序领域上所衍生出的一种新型诉讼模式，是区别于传统诉讼模式的一种。公益诉讼是根据法律的规定，为维护国家和社会公众的利益，所赋予适格主体依法行使公益诉讼权。提起公益诉讼的最新诉讼模式，即国家机关以及检察机关代表国家以国家名义对环境污染行为者提起的公诉。公益诉讼主要是针对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公众利益的行为所提起诉讼的模式。相对于传统的诉讼模式，公益诉讼的提起主体较为特殊，人民检察院在此过程中履行职责，以公益诉讼起诉人的身份参与其中。公益诉讼具有客观性、时代联系，地域性等特征。目前，公益诉讼已经在湖北省广泛地开展试点工作，将试点工作逐步推向新的高度。

（二）环境公益诉讼的具体司法模式

环境公益诉讼主要涉及破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域。目前，关于环境公益诉讼工作也仍处于试点阶段，推行的经验也不断在实践中得到检验。2013年12月，湖北省利川市五洲牧业公司地下水被污染一案中，因排放污水不达标，破坏当地的地貌导致地下水被污染而湖北省人民检察院指定汉江分院提起公益诉讼，这是湖北省首例民事公益诉讼案件。这不仅是本省公益诉讼试点工作的良好开端，也为探索公益诉讼程序问题提供了宝贵的经验，同时也得到了最高检的充分肯定，并在全国公益诉讼试点工作推进会上介绍了经验。实践中试点工作的开展也一步步为湖北省公益诉讼制度的构建奠定基础。不仅体现在试点工作的开展，也包括在制度构建上，对此具体司法模式的运行，不仅需要处理好内部关系，外部关系也不容忽略。在内部上检察院提起公益诉讼对象范围的限制，解决人民检察院提起公益诉讼程序的冲突问题，设置社会组织提起公益诉讼的前置条件等。在外部关系上，环境破坏等案件需要根据环境行政部门、人民检察院、社会组织等在维护公共利益方面的职责顺序，确立相关环境行政主管部门、人民检察院、社会组织等在环境公益诉讼制度中的主体地位。具体落实到各大方面，如：在法院审理方面，83.5%的公益诉讼案件由基层法院审理，11.7%的公益诉讼案件由中级法院审理，遵循一般案件法院级别审理;在审理程序方面，85.4%的案件一审程序即可完结，被告上诉的较少。此种诉讼模式主要是以检察机关作为公益起诉人，作为此种诉讼模式下特殊的主体，为维护环境，资源，食品药品等方面的社会公众利益而新兴起来的。但试点工作经验也需要在实践中不断地检验，仍待趋于成熟。

二、湖北省公益诉讼实施不足的地方

（一）社会组织提起公益诉讼少

根据我国《民事诉讼法》第55条之规定，虽然对于社会组织提起公益诉讼没有像检察机关提起公益诉讼那样出台具体的办法和专门的司法解释，但是在消费者权益保护法和环境保护法中还是有明确规定的，即相关组织提起公益诉讼有法律依据。但从公益诉讼试点工作开展以来，社会组织提起的公益诉讼少之又少，大部分都是检察机关提起的。根据中国裁判文书网的显示，截止目前为止，全省已审结的120起公益诉讼案件中，超过95%都是由检察机关提起的公益诉讼，而由社会组织提起的公益诉讼以审结的案件不超过五件。主要原因包括以下几个方面：

首先，社会组织的起诉资格未引起重视。截止2014年9月底，在我国登记的环保类社会组织大概有7000多个，其中具有提起公益诉讼主体资格的组织突破1000个。然而在2015年里提起诉讼的仅有11家，数据占比不到2%。并且在湖北省内由社会组织提起的为数不多的公益诉讼案件中，还有一起由于不符合主体资格而被裁定驳回①。

其次，社会组织提起行政公益诉讼资格不明朗。在现行的法律规定中，只是规定了对于行政机关在收到检察建议后，对于仍不依法履行职责的，由检察机关提起行政公益诉讼。可见，社会组织在对于行政公益诉讼方面资格有所欠缺。

再次，社会组织在自身能力方面有待提高。首先在诉讼举证能力，专业鉴别能力等专业能力上，社会组织明显相较于专业社会机构较为落后。其次在社会组织中同时具备环境专业知识和法律专业知识的复合型人才也比较少。再次在运行资本上，社会组织的资本也无法和国家机关相媲美。对于一些天价赔偿案，案件受理费，鉴定费，律师费等，对于绝大多数不以营利为目的的社会组织而言都是难以承受的。最后在鉴定费用方面，实践中常见的环境领域的公益诉讼案件中，原告需要证明被告的违法行为使环境遭到严重破坏，并使公共利益处于持续受侵害的状态，而要证明这一点，需要借助专业的鉴定机构，而这些鉴定费通常在几十万元以上，对于不以营利为目的的社会组织来说难以承受。

（二）个人提起公益诉讼得不到支持

目前，法律规定允许社会组织和检察机关提起公益诉讼，对于个人提起公益诉讼没有法律的明文规定。而我国是成文法国家，做出的判决必须有明确的法律支持。在已结的公益诉讼案件中，有少数（10起左右案件）个人提起的行政公益诉讼案件，大部分都被以本案讼争行政行为属公益诉讼范畴，只能由法律法规授权的机关组织提起公益诉讼给驳回。对于个人提起行政诉讼，目前法院还是按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项之规定进行审查，如果其与本案讼争行政行为没有利害关系，不是本案适格的原告，其起诉不符合，依法应予驳回。

（三）案件类型比较单一

从2015年开始全国范围内建立检察机关提起公益诉讼试点工作，两年试点期间，全省检察机关共办理公益诉讼案件683件，其中很大一部分是环境民事公益诉讼，然后就是环境行政公益诉讼。在民事公益诉讼中，多为乱排化工或者养殖污水，开山采矿，毁林采矿，占用耕地，硬化土壤等破坏环境的违法行为，由检察机关和有关组织提起民事公益诉讼或者刑事附带民事公益诉讼。但是这些都是自然环境污染案件，而环保法第二条规定的环境除了自然环境，还有人文环境和都市环境，比如“自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”都属于环境保护之列，连不可移动的自然、文化遗产比如古老的树木，年代久远的房子等也应在法律保护范围内。在人文环境和都市环境中涉及的公共利益也应当予以重视。其次，在行政公益诉讼中，被告往往是国土局，林业局，水务局和环境保护局等于环境保护相关的部门，也就是在生态环境和资源保护领域，在食品安全领域较少，特别是药品安全领域更少，在国有财产保护和国有土地使用权出让占一部分，在检察机关提出检察建议后，行政机关仍不纠正违法行为或履行职责的前提下，检察机关向人民法院提起行政公益诉讼。在除环境以外其他领域的公益诉讼相对较少。

（四）相关具体规则缺乏

虽然已有《全国人民代表大会常务委员关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和今年出台的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，但是在收费，赔偿款的处理和监督管理等问题上还是没有明确规定，导致实践中出现各种问题。在举证责任上，对于环境公益诉讼，套用一般“谁主张谁举证”的原则，由原告承担全部举证责任，在实际过程中确有难度。特别是行政公益诉讼，证明行政机关存在违法行为或不履行职责的行为难度太大。在诉讼费用上，法律也没有明确规定，在湖北省内，对于行政公益诉讼，有些法院不收取，有些法院则由被告承担（湖北省内的公益诉讼，大部分案件公益诉讼都得到法院的支持）。

（五）部分地区存在地方性保护

公益诉讼案件有明显的地域性特征，如在湖北省的武汉、孝感、宜昌、十堰等城市的公益诉讼案件明显多于其他地级市，对于其他地级市公益诉讼案件量较少。其他地级市明显是存在环境受到破坏的事实，地方为了税收和保护社会稳定，拒绝对违法的企业处罚。

三、对湖北省公益诉讼实施的建议

（一）制定社会组织提起公益诉讼的激励机制以提高其积极性

首先，允许社会组织提起行政公益诉讼。在环境保护上，社会组织不该缺位，对于向行政机关提起公益诉讼，社会组织也应该被允许。而且允许社会组织提起，可以提高政府工作透明度，百姓会更加放心。

其次，解决社会组织提起公益诉讼的两大难题。一是对于鉴定费，首先可以考虑由地方政府财政进行负担，或者可以考虑制定相应的减免政策，亦或是考虑将其纳入司法鉴定救助范畴。二是对于律师代理费，可以考虑将其纳入法律援助的范畴。公益诉讼涉及公益利益的保护，纳入法律援助也无可厚非。而且现在各地的法律援助工作也做的很不错，其有能力承受。

再次，对于提起公益诉讼的社会组织，在纳税等上可以给予相应减免政策，提高其提起公益诉讼的积极性。

（二）允许个人提起公益诉讼

从情理上，中国历来就有“舍小家为大家”“舍己为人”的优良美德，允许个人提起公益诉讼，势必会增强公民个人的社会责任感。从实践上，对于周围的噪音污染，环境污染等，个人提起公益诉讼，其自身作为知情人士，更熟悉这些违法行为，在举证责任上更有利。对于有些法学家认为个人能力有限，无法提起如此庞大的公益诉讼为由反对将个人赋予起诉资格，这点在笔者看来简直就是无稽之谈。首先，起诉权是宪法性的权利，剥夺要给予充分的理由，显然这个理由是不成立的。其次，如果赋予公民个人以起诉资格，个人也可以量力而为，无非是诉讼费缴纳问题，这点国家可以通过立法来制定对有关公益诉讼诉讼费缴纳给予减免，这些问题显然是可以解决的。

（三）完善具体程序规则

首先，在举证责任上，对于环境行政公益诉讼，无论是检察机关还是有关组织在证明行政机关的作为或者不作为致使国家利益或者社会公共利益遭受损失上都比较困难，适用一般的举证责任难以实现公益诉讼的目的，应当采用举证责任倒置。在环境民事公益诉讼，对于社会组织和个人提及的公益诉讼，其自身的能力也无法与国家机关相比，不宜采用一般举证规则。

其次，诉讼费用上，在湖北省环境行政公益诉讼中，有的判决由被告承担，有的法院判决免于收取，没有统一标准。目前规定在国务院《诉讼费用交纳办法》修改前，人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件，暂不向人民检察院收取诉讼费用;被告败诉的，诉讼费用由被告依法承担。但《诉讼费用交纳办法》还是要尽早修订。

四、结语

经济是社会发展的驱动力，但随着经济的发展也生端出发生在不同领域的经济“恶果”，危及社会公众利益。2018年最高级人民法院、最高人民检察院出台的关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释，秉承最新司法解释的理念，湖北省公益诉讼试点工作的展开也有了新的理论指导，也为在公益诉讼试点工作中克服现存不成熟的方面扩展思路，同时也逐步为湖北省公益诉讼制度的框架和构建夯实基础，为全国公益诉讼的发展蓝图注入一道带有湖北地域性色彩的风景线。

[ 注 释 ]

①湖北省汉江中级人民法院（2016）鄂96民初12号.

[ 参 考 文 献 ]

[1]中消协首起公益诉讼剑指雷沃重工[N].人民法院报，2016-07-27（3）.

[2]裁判文书：起诉人重庆市两江志愿服务发展中心与荆州市亿钧玻璃股份有限公司环境污染纠纷一审裁定书（汉江中級人民法院一审（2016）96民初12号）.

[3]裁判文书：上诉人王晓宋、陈志东与被上诉人王保庆、郑州市二七区刘砦社区改造项目指挥部物权保护纠纷二审裁定书（郑州市中级人民法院二审（2016）01民终2407号）.

[4]熊跃敏.消费者群体损害赔偿诉讼的类型化分析[J].中国法学，2014.

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