强化案管职能发挥，稳步推进司法责任制改革

发布时间:2021-06-28 阅读数:432

朱龙孙帅

摘要：司法责任制改革过程中，案管部门应积极发挥内部监管职能，通过关口前移强化案前监管，案中流程监控规范执法办案，案后评查监督倒逼办案质量，提升刑检案件质效，应对改革对案管部门带来的挑战和机遇。

关键词：司法责任制；案管部门；监管职能

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0024-03

作者简介：朱龙（1972-），男，汉族，山东诸城人，本科，诸城市人民检察院案件管理中心，主任，员额检察官。

2015年9月，最高人民检察院公布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，明确了人民检察院司法责任制的目标：健全司法办案组织，科学界定内部司法办案权限，完善司法办案责任体系，构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。可见，对于检察机关而言，本次司法责任制改革的关键是实行检察官员额制，突出员额检察官在司法办案中的主体地位，完善检察权运行机制。与此同时，为保障检察权依法规范运行，防止权力滥用，应建立与检察权运行相适应的检察官办案监督制约机制。因此，在司法责任制改革过程中，把握好员额检察官独立办案与有效监管的“度”，须反复实践才能权衡。本文从诸城市院案管中心适应司法责任制改革，加强对刑检案件监督与管理（以下简称“监管”）的视角，探索部门职能的发挥。

一、司法责任制改革过程中，案管部门职能发挥面临的挑战

随着检察机关司法责任制改革的深入推进，检察机关办案组织形式和业务运行模式发生了深刻变化，出现了办案组织扁平化、案件审批去行政化、检察官实行独立办案的新趋势。在这一背景下，如何将刑检全部办案活动纳入全程、实时、动态的监管，如何进一步增强内部监督制约的有效性，对案件管理工作提出了新的要求。

（一）司法责任制改革要求案管部门进行整合

长期以来，检察机关办案一直沿用三级审批制，业务科室是履行具体检察职能的主体，在检察权运行中起着承上启下的关键作用。本轮改革的核心是突出检察官在办案中的主体地位，形成“检察官-检察长”在职权范围内“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的机制，一定程度上弱化了科室的界限，科室不再是司法办案的主体，凸显了员额检察官个体的职责。①在这种趋势下，案管部门作为综合性业务部门，应当充分发挥案件监管的优势，助推办案质效的提高。

诸城市院在稳步推进司法责任制改革过程中，对案件管理业务进行整合，将检委会业务纳入案管中心，强化案管职能的履行。

（二）强化案管职能有助于稳步推进司法责任制改革

《最高人民检察院案件管理暂行办法》第二条规定：最高人民检察院案件管理办公室作为专门负责案件管理的综合性业务部门，主要承担案件管理、监督、服务、参谋职能。

对照定位，2012年8月，诸城市院成立案管中心，日常主要工作为案件受理、案件流程监控、信息统计等。但从近几年发展看，诸城市院案管中心往往忙于案件受理、案件流程监控等工作，看似与高检规定的工作内容并无二异，但主要侧重于程序性、管理性的工作。司法责任制改革过程中，诸城市院案管中心“顺势而为”，依托统一业务应用系统等技术支持，实现案管职能向纵深延伸，在监管过程的全程同步性、监管内容的全面完整性上“大做文章”，引导和促进检察办案质效的提高。

二、司法责任制改革过程中，诸城市院案件管理中心的定位

（一）诸城市院案管中心的职能定位

对照最高检对案件管理部门的职能定位，结合诸城市院案管中心的发展，兹认为在司法责任制改革过程中，诸城市院案管中心作为案件管理的综合性业务科室，与本院其他业务科室在案件管理工作中分工负责、互相配合。现阶段由本院检察长分管，侧重发挥对案件的内部监管职能。

（二）诸城市院案管中心的人员配置

现阶段，诸城市院案管中心由本院检察长分管，1名專职检委协助管理，推行“员额检察官+辅助人员”办案模式。案管中心共有专职人员6名，其中员额检察官2名，检察辅助人员2名，书记员2名。所有案管人员均具有较高的业务水平，对批准逮捕、审查起诉等业务知识精通，责任心强。较高的业务水平是有效实行案件监管的前提，保障了案管中心日常监管见措施、有实效。

（三）诸城市院案管中心的部门特点

1.检察长分管案管中心，对在办案件进行宏观管理

检察长是最具权威的管理者之一，对本院检察政务、事务、检务进行全局性的宏观管理，但检察长不能事无巨细地参与微观管理，否则可能导致对检察业务的普通案件管控乏力。检察长分管案管工作，案管中心依托系统技术支持，开展业务分析，便于检察长对办案活动进行统一指挥、协调、督办，及时、全面了解和掌握检察机关全部业务情况。②

2.对于办案科室而言，案管中心的监管系外部监管

在诸城市院，侦监、公诉等业务部门员额检察官通过执法办案履行职责，按照检察权运行步骤在各自的职权范围内办理案件，行使法律赋予的检察权。案管中心不直接行使普通检察权，而是依托统一业务应用系统、案件流程监控子系统等，以形式化手段保障案件办理的质量，外力助推办案质效的提升。

3.程序与实体并行、宏观与微观同步，“双管齐下”进行案件监管

在微观个案上，诸城市院程序与实体并行对案件进行监管。在程序方面，案管中心依托统一业务应用系统、流程监控子系统等，对在办案件进行流程监控，及时进行办案预警。在实体方面，诸城市院推行同步审查机制，由检察长指定对重大、复杂、疑难案件进行同步审查，强化对在办案件质量和效率的提高。2017年7月，诸城市院进行部门业务整合，将检委会业务纳入案管中心，发挥在办案件统一法律适用标准方面的作用，扩展案管中心的宏观监管职能。

三、司法责任制改革过程中，诸城市院案管中心的职能发挥

从检察机关办理刑检案件的过程看，案管中心监管案件始于案件受理、终于案件的结案送达，涉及案件受理、流程监控、质量评查、涉案财物管理、法律文书管理以及律师接待等各个方面，贯穿检察机关办案的全过程。在司法责任制改革的过程中，诸城市院案管中心在宽度上延展案件受理的内涵，在深度上应挖掘案件监管的层次，通过关口前移强化案前监管，案中流程监控规范执法办案，案后评查监督倒逼办案质量，按照办案步骤、紧扣时间节点，充分发挥对刑检案件的监管职能。

（一）关口前移，强化案前监管

1.细化捕诉标准，依法从严从快受理案件

现阶段，诸城市院案管中心统一接收进入检察环节的刑检案件卷宗及相关材料。为实现案件受理的全面规范审查，诸城市院严格落实上级院《关于进一步规范刑事案件受理工作的通知》、《进一步规范逮捕工作的意见（修订）》等相关规定。在此基础上，进一步细化了审查逮捕、审查起诉等案件受案标准。其中不仅对案件管辖权、强制措施、卷宗材料、涉案款物等程序性条件作出规定，也对实体条件的受理标准进行明确，为依法规范受案提供明确依据。

日常工作开展中，由于案管工作人员均具备一线公诉、批捕等经验，当日即可完成案件审查并决定受理与否。对符合受理条件的案件决定受理，当天录入统一业务管理系统。对不符合规范要素的案件，案管中心书面制作不予接收案件通知书，连同案件卷宗和相关法律文书等材料退回侦查机关。

2.实施繁简分流，保障办案层次和质量

针对基层检察院案件事实清楚的多、疑难复杂的少的实际情况，案管中心通过分析研判，根据案件办理的难易程度进行初步分类。2017年7月，将交通肇事案件、危险驾驶案件纳入轻刑组办案范畴，走“快速办理通道”。

以2017年度案管中心接收的审查起诉案件为例，通过分析研判，轻刑案件共计195件，占全部在办案件的24.65%（图表一），平均每个案件的办结时间控制在25.31天以内（图表二）。通过实施繁简分流，有效压缩了办案时限，且起诉的全部案件均得到了法院有罪判决的支持。

3.采取轮案制，保障办案公平与效率

2017年6月，诸城市院便着手探索刑检案件分配制度。案管中心联动技术科室对统一业务应用系统进行调整，对组织机构、人员角色、办案权限等进行配置，并从2017年7月正式实行轮案制。2017年8月14日，省检察院下发了《山东省检察机关案件承办确定机制实施办法》等文件，明确了以随机分案为主，指定分案为辅的案件分配模式。可见，诸城市院在案件分配方式、办案模式等方面的探索契合了司法责任制改革的要求。

2017年度，诸城市院案管中心随机分配案件631件，其中提请批捕案件163件，审查起诉案件468件，做到了“阳光分配，公平轮派，严格监督”，避免出现“人情案”、“关系案”，强化了對刑检案件的法律监督，同时也使员额检察官有机会办理不同类型的案件，提高案件综合办理能力，保障了办案的公平与效率。

（二）案中流程监控，规范执法办案

依托统一业务应用系统、案件流程监控子系统等，案管中心可以掌握进入检察环节的全部刑检案件信息，实现对在办案件程序和实体的双重监管。

1.全天全程全案，实现案件流程监控“零盲点”

一是确定“1+2”工作模式。依托统一业务应用系统等技术支持，由一名员额检察官总体负责，领带检察官助理和书记员对刑检办案流程、案卡填录、数据报表等实行全面监控，通过发布《案件流程监控工作通报》，实现监督全程留痕，切实规范司法办案活动。

二是紧盯刑检办案重要节点。抓住涉案财物管理、诉讼权利保障、办理期限、案件信息公开等重要事项，明确操作规范，确保案件在每个环节及时、规范办理。以办案时限举例说明，这是一个老生常谈的问题。办案时限如同悬挂在员额检察官头顶的达摩克里斯之剑，自案件录入统一业务应用系统开始，就得紧张有序的进行犯罪嫌疑人权利义务告知、提审等工作。根据粗略统计，诸城市院公诉部门员额检察院一个工作周内能随机分配2-5个新案件。我们知道，刑检办案是不断办结和反复新进的过程，这无疑增大了员额检察官对每个案件时限的注意义务。诸城市院案管中心通过案件流程监控子系统等，能够及时掌握即将到期案件，通过口头提示等方式提示员额检察官，及时办结案件，减少人为延长办案期限、退回侦查机关补充侦查的可能。

2.强化对重大、复杂、疑难案件的同步审查监督

对于重大、复杂、疑难案件，检察长可以指定案管中心进行同步审查监督。自案件录入统一业务应用系统开始，便建立案件跟踪机制，全面掌握案件在不同阶段的争议焦点和证据情况。如本院办理的孙某某等5人开设赌场案，之前并没有办理过该类案件，对证据把握、行为定性等并没有“既定经验”。由检察长指定，诸城市院案管中心对该案进行了同步审查监督。

案管中心依托电子卷宗数据库，同步审查发现孙某某等2人证据归纳清晰，犯罪事实较为清楚。后经研究决定公诉部门进行审查，并将案件拆案，对孙某某二人先行起诉，保证案件法律效果和社会效果的统一。案件同步审查机制为领导决策提供了参考，提高了案件办理的效率。

3.发挥检委会职能，规范执法办案标准

根据山东省人民检察院《关于加强公诉部门与侦查监督部门工作衔接的指导意见（试行）》的要求，案管中心充分发挥检委会职能，稳步推进资源共享与通报机制、会商督办机制。下一步工作中，案管中心将联动刑检业务科室，会同侦查机关、审判机关，探索形成一套简明、科学、高效的刑事案件证据收集和判断标准体系，确保刑检案件从侦查到提请批捕、审查起诉逐步统一适用基本相同标准，③提高刑检案件侦办质量和效率，适应司法责任制改革的要求。

（三）案后评查监督，倒逼办案质量

在司法责任制推进的过程中，案件质量评查将占据省、市院检察工作科学发展绩效考核的“一席之地”。在上级院对基层院的考核中，案件质量评查情况占据145分。可见，案件质量评查将发挥越来越重要的作用，不仅是提升案件质量的需要，也是强化内部监督、促进公正廉洁执法的应有之义。④

1.案件质量评查以月为跨度进行

在诸城市院，确定每月第一周为“案件质量评查周”，案管中心依托统一业务应用系统等，随机抽查上月审结的案件。案件评查与流程监控相结合，特别是抽查流程监控发现问题的案件。对案件从程序到实体、从事实证据到法律适用、从办案流程到法律文书等方面进行全方位多角度评查。目前，共评查捕后不起诉案件、撤回起诉案件、退补未重报案件等73件，发现司法瑕疵21处。

2.组建案件质量评查人才库

诸城市院案管中心组建以检察长为组长，协管案件管理工作的专职检委为副组长，11名办案经验丰富、综合素质过硬的业务骨干为成员的案件质量评查人才库。入库人员覆盖公诉、侦监、未检、民行、控申、刑执、自侦等8大业务条线，其中包括员额检察官8名，科室业务骨干3名。这充分保障不同类型案件的评查素能要求，做到了覆盖范围广、入库人员精、实战能力强。⑤为保证案件质量评查效果，人才库成员评查案件量折算分数，计入干警司法档案与年终绩效考核。与此同时，对案件评查的问题负责，对不负责任的评查人员进行通报并清除出评查人才库。

3.强调案件质量评查结果的运用

诸城市院案管中心依托检察业务数据优势，主导制定了诸城市院《绩效考核及奖金分配实施意见》、《办案考核记分办法》、《绩效考核统计表》等。《绩效考核统计表》分13大项27小项，在“办案质效”一项中，将评查结果作为重要部分，与员额检察官年终绩效相挂钩，使之成为提升案件质量的助推器。