论我国法律援助公职律师制度

摘 要：2017年9月月27日，中共中央办公厅宣布正式建立法律顾问和公职律师制度，当前在中国引入法律援助公职律师制度是解决我国法律援助现实困境的一条全新路径。本文从我国现实状况出发，结合域外经验，讨论可能出现的问题并提出解决建议，以期有益于法律援助公职律师制度的本土建构并提供可能性参考。

关键词：法律援助；公职律师；法律援助公职律师制度

中图分类号：D926.5 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0148-02

作者简介：向鑫（1993-），女，汉族，湖北荆州人，西北政法大学经济法学院，硕士研究生，主要研究方向：经济法。

一、法律援助公职律师制度的历史演进

法律援助制度作为一种各国普遍采用的司法救济制度，以保障弱势群体人权为使命，其价值为扶贫助弱、平衡控辩、司法公正，本质是一种由政府运用公共权力和公共资源向公民提供的公共服务。西方法律援助公职律师制度的发展经过了三个阶段：以法律救济为主的“慈善阶段”、以国家责任为主的“政治权利阶段”和将法律援助视为公民基本权利多元化表现的“国家福利阶段”。

（一）英国的法律援助公职律师制度

英国是法律援助的发源地，是目前法律援助制度最为完备的国家之一。在英国，面向全国统筹管理和组织实施法律援助工作的机构是法律服务委员会（Legal Service Commission，简称LSC），2000年左右，LSC在小范围内试点了公共辩护服务，即由政府培养的公职律师承办法律援助案件，可以作为对私人律师服务的有益补充，主要面向西北等律师资源稀缺的地区。目前，该模式运行良好，在英国取得显著成果并在全国不断推行。

（二）美国的法律援助公职律师制度

美国分为刑事与民事两套不同的法律援助操作体系，但只在刑事中适用公职律师制度。刑事管理模式有三种：一是带有官方性质的公共辩护人办公室模式，二是签订刑事辩护合同，三是指定辩护模式。美国刑事法律援助制度提供援助最的主要力量来自于公职律师，私人律师起辅助作用。美国公职律师既属具备执业资格的执业律师，又属于美国联邦政府各部门和层级中的政府公职人员，具有双重身份属性。

（三）香港的法律援助公职律师制度

香港的法律援助工作是由法律援助署进行管理和开展，法律援助署从属于政府却具有独立性，在工作中不受其他部门掣肘。法律援助署配备较高比例的专职律师来承担法律援助署受理的大部分案件，这类专职律师属于公务员序列，有较为稳定的收入和地位，不会进行频繁的工作流动。长时期从事法律援助案件的代理或辩护使其工作的专业化不断加强，对案件质量的保障有很大好处。

从上可看出各国（地区）在完善法律援助制度的过程中均使用了法律援助公职律师制度，并演化成符合本国国情的特色模式。尝试由政府部门的公职律师来承担法律援助的责任，这将是我国法律援助发展的新方向。

二、法律援助公职律师制度在我国的发展现状和现实困境

（一）发展现状

我国“公职律师”的概念萌芽于1994年，1995年在上海浦东新区率先开展试点工作，2002年10月，司法部出台了《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》，2016年3月中央全面深化改革领导小组出台《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》将公职律师推上历史发展前沿。2017年9月月27日，中共中央办公厅宣布正式建立法律顾问和公职律师制度，建立法律援助公职律师制度势在必行。

经过二十多年的探索，我国现已形成了广州模式、扬州模式、厦门模式和周村模式四种法律援助公职律师典型模式。这四种模式代表着法律援助公职律师本土构建的初步探索，虽在制度设计上有差异，但分享着相同的制度功能和目标，即拓展法律援助机构自身职能，以公职律师的稳定性与社会律师的灵活性互为补充，来更好地满足不同层面的需求。在试点工作中，初步确定了法援公职律师身兼律师和公务员的双重身份，具有公务员编制，限定不得向社会提供有偿服务。制度优点是服务层次定位准确，专职所形成专业化、规模化的服务方式能够发挥整体优势，提高办案数量和质量；缺点在于导致政府财政负担重，业务能力受挑战，待遇偏低，不利于吸引人才等。

（二）现实困境

1.法律援助律师资源与法律援助需求之间的供需矛盾

2017年1月14日召开的全国司法厅（局）长会議得出：全国办理法律援助案件数超过500万件，提供法律咨询2800余万人次。需求激增与资源供应的矛盾主要体现在三个方面：一是数量矛盾，我国约十万人才能分享一名法援专职人员提供的服务，且我国目前仍有近两百个县市未设立法律援助机构；二是质量矛盾，实践中大部分法援案件由经验不足的实习律师负责，而经验丰富的资深律师却不愿加入，导致一些社会影响深刻、案情复杂的案件没有与相应的律师资源相匹配；三是地区法援资源分布不均，经济发展较快的东部沿海省市，财政上经费支持力度大，而中西部地区则相对落后。

2.法律援助的“无偿性”与律师“经济人”身份相矛盾

法律援助是律师的一项法定强制性义务，但律师在社会生活中“经济人”的身份使其首先考虑的是自己的经济利益。尽管政府提供一定补贴，但补贴标准非常低，而律师在办案时往往要花费大量的人力和金钱，微薄的补贴让律师基本是在“无偿性”办案。这会影响法援服务人员办案的积极性和案件的办理质量。

3.经费补贴与保障机制不到位

我国的法援经费主要来自于政府拨款，但我国迄今仍没有一个关于政府如何承担法律援助经费的统一规定，这使得关于法援工作中国家和政府的专项经费投人在具体操作和实施过程中无法可依，致使政府的拨款具有很大的随意性；法律援助的政府责任性又使得法律援助机构不能名正言顺地向社会募集资金，资金来源处于两难境地。

三、我国法律援助公职律师制度的本土化构建建议

（一）为法律援助公职律师制度提供法律保障

我国《律师法》应当成为我国推行公职律师制度的首要法律依据。尽管从开展公职律师试点工作之初，学界便呼吁修订《律师法》，然而我国2013年1月施行的新《律师法》却仍未对公职律师的相关问题进行规定。因此，应当及时修订《律师法》并通过制定《公职律师条例》细化《律师法》中的具体规定，对法律援助公职律师的进行精确法律定位。同时要把提升《法律援助条例》的法律层级，制定《法律援助法》提上议事日程。

（二）确定法律援助公职律师的管理模式

法律援助律师身份的双重性决定了其需同时接受司法行政机关、律师协会、所在单位的多重监管。其中，司法行政机关负责对其资质管理和执业活动的监督管理，重点抓法援公职律师的“准入和退出”；法律援助公职律师所在单位负责对其具体业务和人事进行管理，如工资发放和社会保障等；律协则负责进行行业管理，包括学习培训、继续教育和业务指导等。三者各司其职，分工合作，共同对法援公职律师进行监管。

（三）确定法律援助公职律师的执业范围和运行机制

以立法形式明确法援专职律师制度的定位，明确细化法律援助专职律师的职责，即只参与法律援助及其相关服务，减少参与其他政府行政事务，使其职能简单明确，与此相对应的是明确律师们所具有与职责相适应的权利。除此之外，要进一步解决法律援助公职律师在选拔机制、审核机制、激励机制等环节的缺位问题，要形成专业评价体系，在经济待遇上稳定，吸引更多的优秀人才加入法律援助工作之中。

[ 参 考 文 献 ]

[1]王进喜，程滔.政府律师[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]宫晓冰.中国法律援助立法研究[M].北京：中国方正出版社，2004.

[3]张文静.广州市公职律师工作的十年实践与发展路径探析[J].中国司法，2012（7）.

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