试论居民身份证的应有功能

发布时间:2021-06-23 阅读数:345

摘要：居民身份证是作为证明持有人身份的唯一证件，随着社会的发展，由于我国身份证制度不够完善，身份证的权利保障缺失，侵权救济制度不完善，导致实践中出现了身份证应有功能错位。本文从比较行政确认和行政许可的区别出发研究身份证应有功能错位的问题，并提出还原居民身份证应有功能的对策。

关键词：居民身份证；行政确认；行政许可

中图分类号：D922.14 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0162-02

作者简介：徐晓艳（1990-），女，汉族，河南濮阳人，华东交通大学，研究生在读，研究方向：宪法学与行政法学。

一、我国居民身份证的立法目的

《中华人民共和国居民身份证法》第1条明确规定：“为了证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，制定本法。”该条关于居民身份证立法目的的规定具有原则性和抽象性，因此只有穷本极源，追溯立法者思想，才能维护公民权利，还原身份证的应有功能。

综合来看居民身份证法的立法目的，主要包括以下三个方面：

（一）证明公民身份

居民身份证是行政机关依法确认、证明公民身份的法定证明文件。在日常生活中，身份证被广泛应用于公民的社会活动中，具有使用频率高、法定性、便捷性等特点。因此制发统一的身份证，在公民参与社会活动和办理各种相关事务时便能发挥身份证身份证明的功能，得到社会的普遍认可的效果。

（二）保障公民合法权益，便利公民参加社会活动

身份证作为行政机关确认、证明公民身份的行政工具，由国家统一制作颁发，具有法定性和权威性。居民身份证的实行一方面有利于社会信用体系的建设和社会主义市场经济的发展；另一方面，身份证简单便携，科技含量高，有利于保障公民的合法权益，便利公民参加社会活动。

（三）维护社会秩序，便于社会管理

身份证对于政府进行科学的社会管理，维护社会安定秩序具有重要作用。首先，政府进行社会管理是以收集个人信息为基础，身份证恰恰有利于政府进行个人信息收集；其次，身份证在政府外来流动人口管理和社会生产、公共秩序的管理中起了举足轻重的作用；最后，身份证管理制度对于公安机关追查犯罪分子，打击违法犯罪活动也起了重要作用。

二、我国现行居民身份证的功能错位现状及后果

经济体制改革和政府行政权的变化使得居民身份证在从权利向义务过渡的进程中，将行政确认与行政许可的特殊关系相混淆，导致我国现行身份证功能出现了错位：

（一）削弱了其他身份证明证件的效力

《居民身份证法》第十三条：“公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝。”整个法律条文并没有对身份证的法律效力作出规定，也没有区分其与户口薄等其他身份证明文件在使用上的区别，而且目前我国也没有相关法律规定其他身份证明证件的效力。实践中身份证起到的是行政许可功能，“无证就无权利”，即使有其他证件也不能用于证明身份。

（二）身份证权利保障缺失

根据《居民身份证法》规定，我国公民申领身份证具有强制性。公民有选择使用身份证证明身份的权利，“应该”出示身份证的情况仅限于法律、行政法规的规定。现如今，居民身份证的性质和功能发生了变化。不但在诸如出境、资格审查、注册、考试、等行政执法领域要求公民出示居民身份证，而且在收养、个人存款、领取邮件等民事行为领域，相关的法律、法规也为公民规定了广泛的需要出示身份证的义务。无居民身份证，则这些活动都不能参加，甚至于公民的一些基本权利例如受教育权、劳动权都得不到保障。

（三）身份证侵权救济制度不完善

身份证制度在实践中基本功能定位的偏差，使得在立法上对身份证侵权责任的承担也出现种种问题。《居民身份证法》只规定了身份证侵权的行政和刑事责任，但却没有规定民事损害赔偿责任。此外，我国目前还没有隐私权的相关法律规定，也没有“个人信息保护”的相关法律法规。

三、我国居民身份证的应有功能

（一）行政确认功能

行政确认功能是身份證的首要功能。无论是对合法行为的肯定，还是处理违法行为，都需要首先确定其行为的性质和状态。身份证作为一种官方认定，有政府公信力和强制力做保障。独一无二的身份证号码是对公民主体的独特标识，行政机关用以确定、认可、证明公民的身份、权利义务关系和法律事实的行政工具。

（二）政府社会管理功能

社会管理功能是身份证制度的基本功能。一方面，政府进行社会管理是以收集公民个人信息为基础的。另一方面，当政府掌握了个人信息的基础数据后，在各部门之间实现信息共享便必不可少。不可置否，身份证使政府管理人口和维护社会秩序变得更加容易，将有利于实现依法治国，有利于全面建成小康社会，建设中国特色社会主义社会。

（三）公民权利保障功能

公民隐私权是公民合法权益之一，隐私权是公民个人私生活安宁和私密信息依法受到保护，不为他人知悉、非法侵扰、利用和公开的一种人格权。在当前信息化时代，个人生活是以数据化的形式存在的。身份证记录了个人的商业活动、社会交往、兴趣爱好乃至财产信息。虽然二代身份证提升了防伪功能和解决了身份证重号的现象，但是伪造、编造身份证进行违法犯罪活动依然存在，公民隐私权正在不断受到挑战。所以为保护公民的合法权益，身份证应具有权利保障功能应当全面体现出来。

四、我国身份证应有功能的还原与完善

“一证行天下”是身份证制度发展的必然趋势，还原身份证的应有功能有利于政府进行社会管理，保护公民的合法权益和维护安定的社会秩序，是实现社会管理现代化和信息化的必然要求。结合我国国情，现提出如下对策：

（一）立法机制先行，完善身份证相关立法

完善居民身份证法，通过立法明确居民身份证的行政确认功能。一方面，准确定位居民身份证的法律地位。在身份证中增加公民個人及其家庭成员的相互关系的电子信息，增强身份证身份证明功能的权威性，而户口簿仅单纯承担人口信息统计和社会管理职能，其他身份性证明证件只能发挥补充和辅助的身份证明功能；而另一方面是要通过立法保障公民个人信息收集的知情权、个人信息查询权、个人信息错误更改权以及要求个人信息和目的性使用等权利。

（二）扩大行政诉讼受案范围

无救济就无权利。笔者建议通过司法解释将行政机关工作人员的身份证侵权行为纳入行政诉讼的受案范围。当公民个人身份信息安全受到侵害时，法定的救济机制将有利于保护公民的合法权益，也利于督促政府合法行政。其次，应着重保护“黑户们”的合法权益，例如，当“黑户女孩”李某出具出生证明请求行政机关证明其身份，而行政机关拒绝认定或者不作为认定时，李某就享有提起行政复议或行政诉讼的权利，所以，也应把类似的无身份证的侵权行为纳入行政诉讼受案范围。

（三）发挥其他身份证明证件的作用

在通过立法提高身份证权威性的身份证明功能的同时，也要发挥其他身份证明证件的作用，通过立法或者司法解释规定其他身份证明证件的补充和辅助功能。当公民的身份证遗失时，户口薄、人事档案可以作为身份证明证件，起到补充性的作用。

（四）提高身份证科技含量，实现身份证智能化

身份证功能设计单一、储存信息少、使用安全无保障是身份证身份明功能权威性不足和政府社会管理功能效力低的原因之一，所以创新身份证科技含量功能势在必行。实现身份证智能化可以吸收外国智能身份证的经验，例如，美国的社会安全码不但包括性别、年龄、出生日期等自然状况，还包括教育背景、工作经历、银行信用状况等信息。此外，在身份证中添加生物防伪科技以杜绝伪造、仿造身份证的普遍违法现象发生也十分重要。