浅谈PPP模式下的项目公司

摘 要：在政府与社会资本合作（PPP）模式中，社会资本方对是否设立项目公司具有选择权。项目公司具有的双重身份，决定了其既具有一般公司法人的特点也有其自身特性。项目公司在PPP项目各阶段是连接PPP项目多方利益主体的纽带，但因契约的不完全性面临多项风险。

关键词：PPP模式；项目公司

中图分类号：F283；F284 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0224-02

作者简介：刘荣荣（1993-），女，陕西榆林人，本科，任职于中国水电基础局有限公司，研究方向：建筑工程、公司治理。

PPP模式全稱为Public-Private-Partnership，《世界银行2017年版PPP合同条款指南》将其定义为：私营部门同政府部门之间达成长期合同，约定由私营部门提供公共资产或服务，且由其承担主要风险管理责任，根据绩效情况获得报酬①。我国自1984年引进PPP模式，因其具有减轻政府财政压力、创新基础设施建设与公共服务提供模式、促进企业转型升级等政治、经济多方面的作用，在全国掀起了热潮。2014财政部、发改委发布官方文件将其定义为“政府与社会资本合作模式”，并确立了PPP模式操作模式、运作流程、各方权利义务责任等事项。

一、项目公司的设立

（一）是否设立项目公司

发改委与财政部发布的官方文件中有关项目公司的设立都采取授权性条款“社会资本方可依法设立项目光公司”，赋予社会资本方选择权，其可根据项目特点及自身实力选择是否设立项目公司。2017年12月，发改委、水利部联合发文规定重大水利工程PPP项目，社会资本方与项目实施机构签署PPP项目合同后，应成立项目公司②。目前，社会资本方在实际操作中因表外融资等原因更倾向于选择设立项目公司。

（二）设立项目公司的原因

S1.表外融资

PPP模式作为一种新型的融资模式，旨在缓解政府基础设施建设资金短缺问题。PPP项目由社会资本方承担项目投资额融资义务，PPP项目投资额巨大，若由社会资本方单独融资，将增加社会资本方的资产负债率，影响其再投资与再融资能力。为解决此问题，社会资本方通过设立项目公司，引进战略投资人，进行一系列的股权结构设计及结构化融资，充分利用创新的融资工具，实现表外筹资，优化财务指标的同时满足PPP项目融资需求。

2.风险隔离

项目公司的组织形式一般为“有限责任公司”或“股份有限公司”，是独立的法人主体，具有独立的法人财产，能够独立的对外承担责任。社会资本方作为项目公司股东以其认缴的资金或认购的份额承担责任，从而到达风险的分离与隔断。

3.统筹推进

PPP模式包括项目识别、准备、采购、执行等阶段，不同阶段参与主体不同，具体包括施工单位、金融机构等。单纯就建设工程而言，因办理建设工程各类审批及核准手续，将会涉及到住建、规划等政府部门。如运作中没有一个统筹主体，连接各个不同的利益主体，项目协作性降低，会加大推进难度。

4.对地方政府要求的回应

项目公司的注册地设立在项目所在地，也即政府方所在地。由政府方所在地工商管理部门进行登记，在政府方所在地缴纳税款，可增加政府方所在地税收收入。

二、项目公司的特点

（一）公司法人的一般特点

根据美国经济学家伯利和米恩斯提出的委托代理理论③，企业的所有权和经营权相分离，所有者保留剩余控制权，让渡经营权。项目公司具有现代法人治理结构，股东按约履行出资义务，设立股东会、董事会（或执行董事）、监事会（或监事）、经理层。其设立、运作的过程不仅要符合PPP规范性文件的规定，还要受公司法及相关法律法规的规制。

（二）自身特性

1.依托于特定的PPP项目

在PPP项目具体操作中，政府方与社会资本签署PPP初步合作框架协议，约定由社会资本方在规定时间内设立项目公司。因此项目公司的产生依托于特定的PPP项目，且公司章程会规定PPP项目合作期结束，项目公司解散注销。

2.私益性与公益性的结合

项目公司的最终目标是提供一个特定的公私合营的建设工程项目，即承载着政府方代表的公共利益，又肩负着社会资本方获得投资回报的使命，具有双重身份。双重身份决定了其可以按照一般公司法人的商业模式运作，又必须承受政府部门与社会公众更多的监管。如政府方可按照合同约定，要求其定期报送施工进度、资金使用等报表，行使行政监督权。PPP项目适用于基础设施建设、公共服务，公众意愿与配合是项目顺利开展的重要因素，其可要求相关部门及项目公司公开项目基本信息。

三、项目公司运作结构

政府方作为代理人接受公众的委托，提供公共产品。其通过竞争程序选择社会资本方，社会资本方作为代理人接受政府方的委托，介入到公共产品的投资、运营中。政府方与社会资本方出资设立项目公司，作为项目公司的所有者同时也是委托人，委托项目公司负责某个PPP项目的建设、运营等工作④。项目公司运用独立的法人资格与其他市场主体合作，完成项目的投融资、建设工作。由此可见，项目公司在整个PPP项目链中处于核心的地位，是各个不同利益主体的连接体。

四、项目公司风险分析及防控措施

根据不完全契约理论，合同缔约双方有限的理性不可能完全预期到未来的不确定事件，即使能够预期也无法将其写入合同中。PPP项目合作周期长、参与主体多、法律关系复杂，难以将未来的不确定事件写入合同。未来事件的不确定性导致了风险增加的可能性，笔者将从项目公司的角度简单分析其可能面临的主要风险并提出建议与防控措施。

（一）法律风险

当前我国并未就PPP模式制定专门的法律，有关规范性文件效力等级低，政出多门，各规范性文件互相不能有效衔接且存在冲突。这导致项目公司在运作过程中难免会遇到法律问题，项目公司可聘请律师、项目咨询公司等参与到项目主合同、总承包合同等的协商、谈判过程中⑤。

（二）融资风险

融资是整个PPP项目的核心，PPP项目参与主体多为国有企业，民营资本占比较少，很大原因在于金融市场对民营资本融资的限制。项目公司在融资过程中可能会面临利率、政策等风险，在订立项目主合同、融资合同过程中应采取相关措施防控融资风险。

（三）政府信用风险

政府信用风险包括政府换届、财政亏损而无力支付投资回报等政府违约风险。政府方在PPP项目中具有双重身份，既有作为公法人实行审批等公法行为，又有作为私法人参与市场经济活动的行为。因政府契约本位意识不强，在PPP项目运行过程中不同政府部门会根据自己的利益诉求，采取不同的态度，从而可能形成政府行为缺位和越位的风险。因此项目公司要处理好与政府各部门的关系，完善合同条款，增加政府违约成本，规范政府方的行为。

五、结语

PPP项目在中国的发展有着其特殊的历史使命，多数学者从不同方面对PPP项目展开了详细的研究。笔者首次参与PPP项目，按个人的理解，以项目公司为研究对象，从设立、特点、运作结构、防控风险几个角度对其进行简单的分析。

[ 注 释 ]

①<2017PPP合同条款指南>财政部政府和社会资本合作.翻译.

②<政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）>.

③蒋建湘.委托代理视角下国企公司治理的改进[J].法律科学（西北政法大学学报），2014（6）.

④P.K.Dey，Project risk management：a combined analytic hierarchy process and decision treeanalysis approach[J].Cost Engineering Journal，2002（44）：13-26.

⑤谷玲.PPP模式下项目公司治理结构的特点及完善[J].学习论坛，2017（8）.

[ 参 考 文 献 ]

[1]2017PPP合同条款指南.财政部政府和社会资本合作译.

[2]<政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）>.

[3]蒋建湘.委托代理视角下国企公司治理的改進[J].法律科学（西北政法大学学报），2014（6）.

[4]P.K.Dey，Project risk management：a combined analytic hierarchy process and decision treeanalysis approach[J].Cost Engineering Journal，2002（44）：13-26.

[5]谷玲.PPP模式下项目公司治理结构的特点及完善[J].学习坛，2017（8）.

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