地方政府行政执法能力提升问题研究

摘要：行政执法是全面推进依法行政、建设法治政府的关键环节。随着依法行政实践的深入，各级政府坚持依法行政，严格规范公正文明行政执法的法治理念不断提升，地方政府行政执法法治化的水平逐步提高。但实践中存在的法治理念淡化、执法行为偏差、体制机制不畅等问题，影响了地方政府执法能力的提升。有效的路径不断提升地方政府行政执法能力，以适应我国深化依法治国实践的需要。

关键词：地方政府；法治；行政执法能力

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）29-0102-03

作者简介：郝颖钰（1976-），女，汉族，山西原平人，硕士，中共济南市委党校，副教授，研究方向：行政法学。

行政执法作为全面推进依法行政、建设法治政府的关键环节，不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，还能在全社会树立政府守法表率。从执法实际来看，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由地方政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要地方政府处理和化解。因此，行政执法水平的高低成为衡量某个国家或地区法制健全与否的一个重要尺度。而地方政府实际上是政府行政执法最主要的主体。地方政府的执法能力和水平的高低，在很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建設的整体进程。

一、严格依法执法的法制保障

随着国家政治、经济和社会的发展，大量符合中国特色的法律法规的制定、修改、完善，逐渐形成了今天的科学的行政执法依据体系。自1989年《行政诉讼法》颁行以来，规范行政权力的行使成为行政法体系的重要使命。之后的《行政复议法》、《国家赔偿法》等行政法律法规的相继出台，特别是《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》的完成，标志着中国的行政法治建设实现了阶段性的跨越。截止到目前，我国现行有效的行政法律有81部，这些法律的修改完善，有力地促进了政府法治的发展，为政府依法行政奠定了坚实的法律基础。与此同时，在现行法律体系中归属于经济法体系的《水法》、《防洪法》、《种子法》、《税收征收管理法》等等法律在规范市场主体行为的同时，也规范着行政执法主体的执法行为。

伴随着行政执法的法律依据完善的同时，政府自身也在努力进行着角色定位和职能转变，加紧建立执法规范的行政体系。在1999年《宪法》明确下来“法治国家”的发展目标，1999年11月，国务院立即发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。随着客观形势的发展变化，为了适应改革开放和建立健全社会主义市场经济体制及我国加入世界贸易组织新形势的需要，2001年国务院对截至2000年底有效的行政法规共756件进行了全面的清理。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，划定了中国法治政府建设的“时间表”。2008年基于市县政府的依法行政在法治政府建设中的重要意义，国务院发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，要求把“加强市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置。”2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》在新的历史时期明确了当时和之后一个时期推进依法行政的重点任务。在这个过程中，法治政府对行政执法的要求越来越明晰，对执法依据的针对性和可操作性的要求也越来越科学。特别是2015年党中央和国务院首次就法治政府建设联合发布的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》，更是在前所未有的高度上划定了法治政府建设这一系统工程对法治国家建设的重要意义。该纲要不仅对法治政府建设作出了总体设计和全面规划，更是围绕“到2020年基本建成法治政府”这一目标，提出了明确的任务、实施措施、具体的衡量标准、组织保障和落实机制等。从行政法规体系来看，2000年之后每次行政法规的清理都有效的推动了行政执法工作的规范化，伴随着越来越强的法治意识和责任意识，政府的依法行政和服务治理的水平得到了显著提高。

二、当前影响地方政府行政执法能力提升的障碍分析

从地方政府的执法实践来看，执法中存在的一些突出问题暴露出地方执法能力不高的现实。

（一）执法体制仍然不顺畅

十八届四中全会《决定》对行政执法体制机制的重视，实际上也说明了我们当前执法体制仍然不顺畅。从实际情况来看，地方在改革过程中仍然遇到一些障碍。主要表现在：一是缺乏有效的联动机制。地方各层级政府执法部门之间缺乏执法联动工作机制，部分关系密切的执法领域联动机制也未形成，在执法实践中仍然存在分段管理，分段执法的情况，执法力量分散，执法阻力较大。二综合执法机构与职能部门的职责容易发生错位，管理部门职责履行缺乏有力抓手，执法部门容易以罚代管。三是综合执法涉及到多个部门的执法依据，有的法律法规专业性强，执法中遇到的某些问题的处置复杂且专业，执法难度加大。四是一些综合执法机构执法范围比较宽，在执法力量相对稳定的情况下，易向重大事项、领导关注的事务上倾斜，造成监管上的顾此失彼。

（二）行政执法不作为时有发生

行政执法不作为是指执法主体应当依法履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。从主观上来看，执法人员不作为是由于自身法治意识、服务意识淡薄，因此在执法时对于想管的就管，难管的、不想管的就不管或互相推诿。从客观上来看，目前仍存在的执法主体职责不清、权责交叉，一旦涉及到多个执法主体同时完成多个执法行为，各部门之间难以沟通与协调，从而产生不作为。此外执法力量不足使得执法人员的数量仍然难以满足现有执法管理的需要，导致了执法不作为的出现。

（三）行政执法自由裁量权能力有待提升

虽然各地已经建立起自由裁量基准制度，但是仍然给执法机关留下自由裁量空间，因此，实践中仍出现一些滥用自由裁量权而产生不同的执法结果的现象，让公众感到执法不公正。如何制约行政自由裁量权，提高行政执法人员对行政自由裁量权的运用能力仍然是现实的问题。

（四）行政执法监督制度落实不到位

随着行政法治的推进，各地就规范行政执法上普遍建立了信息公开、告知、备案、培训、证件管理、投诉、责任追究等一系列制度。但从执法监督的实践来看，常态化的行政执法监督还没有形成，执法监督的立案、调查取证与审核决定等监督环节运行还不是很通畅。执法部门自身的合法性审查机制还没有效发挥作用。

（五）执法队伍建设有待加强

从现有的执法队伍来看，一是执法人员的编制结构不合理。持证行政执法人员中行政编制人员占比小，事业编制人员占比重，还有部分编外聘用人员。身份的不同带来的待遇差异，不仅未形成有效激励，还容易导致执法的懈怠。执法人员在不同程度上存在着业务能力不足、法律意识不强、服务意识淡薄等问题。业务水平与法律素养的不足，使得一些执法人员在行政执法中往往出现被动局面，甚至有执法违法行为而不自知。

三、地方政府执法能力提升的路径分析

地方政府的行政执法质量与其执法能力密切相关。针对当前地方政府的行政执法实际，建议通过以下路径着力提升行政执法能力和水平。

（一）体制机制路径

一是加快行政执法体制改革。建议不要一味追求大而全的综合行政执法改革路径，而应根据行政权的特点，沿着综合行政执法和专业行政执法相结合的路径进行改革。对于一些有一定专业要求的行政执法，建议应在保留专业行政执法的基础上，实现部分领域的综合执法。对于专业执法，可以按照法律法规的规定对层级之间适当的分权，减少执法管理的层次，提高行政执法的效率。

二是加快执法的财政经费保障机制改革。（1）合法合理的执法装备配备。执法行为是一个完整而复杂的过程，需要执法人员依据法定的权限、按照法定的程序、收集法定的证据作出具体行政行为，这就需要一系列的物质装备与资金保障，如执法车辆的保障、执法经费、执法设备等等应当建立完善的机制，保障足够的配备。（2）完善薪酬体系，激发执法人员工作积极性。执法是专门性法律工作，执法人员的法律素养要求高，在日常的工作中，执法工作量日益加大，责任越来越重，工作难度也越来越大，不少执法人员工作的艰苦性和危险性都超过了其他综合管理类的公务员。因此，有必要对执法人员的身份进行统一管理，同时在规范现有工资待遇制度的前提下，适当提高一线执法人员的待遇。

三是立法的保障。“法无授权不可为”，在力推地方进行积极的行政执法体制改革的大背景下，地方政府在不违反上位法的原则下，制定适合自己区域发展的法规、规章或者其他规范性的文件来深化行政执法体制改革。

四是有效完善行政执法机制。（1）依法进一步完善行政执法的操作规范。对于依申请或群众举报的执法案件从受理到最后案卷归档，应从每一个容易发生问题的环节入手，建立完善的统一规范，明确具体操作流程，形成执法手册。对于依职权的行政行为，从日常的监督检查到对案件有处置，也应明确具体的操作流程，有利于执法的规范化。（2）进一步完善执法公开机制。进一步梳理权力清单所列行政执法行为，力争实现所有执法行为和执法结果的公开，实现阳光执法。（3）严格规范告知制度。地方政府应当将行政执法中对行政相对人的告知事项、告知事由、权利告知、告知期限、告知方式等以制度规范具体规定下来。

五是健全执法责任机制。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中规定：“全面落实行政执法责任制。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。定执法岗位，规范执法程序。”地方政府应在上位法的规定下，结合现代法治政府建设实际积极修改并完善地方执法责任制，进一步将责任清单中的执法责任明确到机构、岗位上。

（二）主体路径

在执法行为实践中，执法主体是关键要素。实际行使执法权的主体的素质如何实质性地关系着整个执法的质量的高低。

一是积极培育政府公职人员的法治思维。培育法治思維既是一项政府的整体工程，也是执法个体的自我工程。作为一项整体工程，从地方政府的一把手到基层的具体执行人员，要通过制度建设、法治宣传、法治考核等形成一个多层次、多领域的依法办事的环境；作为一项自我工程，要求每一位法律的执行者，在时刻自省的基础上，通过整体培训、自我学习，熟悉和掌握法的基本原则、常用法律知识，能形成基本的价值判断。

二是加强执法队伍建设。主要包括以下方面：（1）坚持定期进行有针对性的多元化的执法培训教育，加强观念教育、法律素养教育、执法能力教育，形成知识型、专业型、复合型的执法人员队伍。对于那些法律素养不高、执法能力低下、执法行为不规范，经培训仍难以胜任行政执法工作的，按照程序调离执法工作岗位。（2）优化行政执法人员更新机制。首先要激活

用人机制。要改善领导班子结构，对执法部门的领导更应提高法律素养的要求，要把懂执法的干部选拔到执法领导岗位上，避免外行领导内行；其次，要强化考

核机制。要针对不同执法部门、不同岗位、不同执法队伍建立动态的考核、考察机制，建立简便、科学、操作性强的定量和定性相结合的考核方法。

（三）监督路径

一是强化部门内部监督。规范行政机关内部监督，加强执法机关的自我约束，实行分岗设权、分级授权、定期轮岗，防止权力滥用；建立执行重大执法决定法制审核及集体讨论制度，未经法制审核或审核未通过的，不得作出执法决定；建立行政机关内部纠错检查机制，对执法过程中发现的违法或不当执法行为，要及时检查，主动纠正，并依法作出调查处理；建立执法机

关内部行政执法评议机制，逐步建立网上评议机制，通过评议规范执法行为。

二是强化执法监督部门的监督职责。建立健全行政执法信用信息公示制度，通过政府平台对相关执法信息进行公示；建立执法人员档案信息网上公示制度，将具有执法资格的执法人员在网上进行公示；建立重大违法案件点评制度，对于具有普遍指导意义的重大违法案件予以总结，进行深入剖析，并将点评结果公示；建立案卷制度，制定并不断完善案卷评查标准，进一步扩大评查范围，以行政处罚、行政许可案卷评查为基础，全面实现对所有行政执法案卷的评查，明确规定对执法案件实行一年一查和年中抽查相结合的检查制度。

三是建立社会监督核查机制。对于群众检举、新闻媒体反映的问题，应及时认真进行核查。对于社会反映强烈的重点问题应建立核查反馈机制，及时整合相关线索，着力查处影响经济社会发展、严重损害公共利益和公民个体合法利益的案件。

[参考文献]

[1]应松年.依法行政论纲[J].中国法学，1997（01）.

[2]关保英.行政执法中法服从之探讨[J].法治论丛，2004（01）.

编辑整理：法制博览杂志社编辑部 官方网站：www.fzblzz.com